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症状未消除——碳排放博弈之路依然漫漫 　　解决碳排放增长的问题，是大多数国家和行业面临的长期挑战。我们从一次次高规格环境会议的激烈争论中，就可以看出寻求协商一致的解决方案之难。当然，国家利益至关重要。当国内问题已经迫在眉睫，各国政府鲜有精力去关心国际上长期存在的问题。 　　自欧盟2008年决定从2012年起将航空业纳入碳排放交易计划（ETS）以来，由此引发的争议一直在发酵。今年10月初，国际民航组织（ICAO）在加拿大蒙特利尔举行的全体会议上，批准制定一项旨在减少全球航空业碳排放的市场机制，同时否决欧盟要求单方面征收航空碳税的提案。而就在此后不到半个月，欧盟委员会无视ICAO全体会议的决定，提出修改ETS的提案，从2014年起增加对往返欧洲经济区外的航班在欧洲空域内的航段征收碳税。 　　“绿色民航”早已是全球航空业的共识，但如何实现它，却始终是业界争论的焦点。可以预计，在全球碳排放的谈判之路上，博弈依然存在，此前的“症状”并未消除。 　　ETS的由来 　　欧盟ETS于2005年启动，最初适用于金属与矿物处理、能源等行业，属于限量与交易（Cap and Trade）计划。欧盟对这些行业的碳排放总量进行限制，并分配给它们一定的免费排放额度。用不完免费额度的企业可以在市场上出售剩余的额度，而需要的企业则可以购买新的额度。通过ETS，欧盟能够以富有成本效率的方式减少碳排放，并找出需要减少碳排放的企业和有效减少碳排放的方式。 　　2008年，欧盟将航空业纳入ETS，并计划从2012年起对在欧洲经济区内机场起降的航班征收碳税。欧盟根据欧洲空管局提供的数据和各航空公司提供的燃油消耗信息，并考虑了辅助动力装置的使用，计算出2004～2006年全球航空公司往返欧洲经济区的所有航班产生的年均碳排放量，并将航空公司在2012年的碳排放总量限制在平均值的97%，将2013年以后的碳排放总量限制在平均值的95%。而具体到航空公司碳排放额度的分配，82%的额度将免费分配给航空公司，15%的额度将进行拍卖，3%将分配给市场上的新竞争者和快速增长的航空公司。 　　毋庸置疑，欧盟将航空业纳入ETS，影响了所有有航班在欧洲经济区内机场起降的航空公司。根据欧盟的规定，最大起飞重量超过57吨的客运和货运航班都会受到影响，而专机、训练飞行和军事飞行等则可以获得豁免。 　　目前，航空业碳排放量占全球碳排放量的2%。随着经济发展和全球化的不断深入，航空客运量在未来将呈现大幅增长的趋势，其碳排放量也会相应增加。普华永道咨询公司在一份2012年的报告中估计，到2020年航空业的碳补偿需求可能增长至超过1亿吨二氧化碳。欧盟也预测，即使燃油效率每年提高2%，航空碳排放将从2005年的6.4亿吨上升到2020年的近11亿吨。这样一来，我们就不难理解欧盟为何要将航空业纳入ETS，也不难理解为何此举会遭到国际航空公司的强烈反对。 　　二氧化碳排放是全球性问题，需要在全球框架下来解决。欧盟采取单边行动，将航空业纳入ETS，引起的反对浪潮可谓“一浪高过一浪”。在美国，从政府机构、民间组织到航空公司，都对ETS表示反对。虽然美国航空业起诉欧盟征收碳排放税违反《芝加哥公约》一案最终以失败告终，但美国总统奥巴马在2012年11月签署了一份法案，授权交通部在必要情况下设法保护美国航空公司免交碳税。同时，中国、印度、俄罗斯等国家也与欧盟展开了正面交锋。中国民航局在2012年初就明令禁止中国境内航空公司未经政府有关部门批准参与欧盟ETS。自欧盟开始征收碳税以来，包括中国在内的全球20多个国家表示抵制，至少有43个国家已公开反对欧盟ETS。 　　2012年11月，备受争议的欧盟ETS计划峰回路转。为了给2013年ICAO全体会议就限制航空碳排放替代方案的谈判进程创造一个积极的环境，欧盟委员会提议，将原本要求飞离和进入欧盟境内机场的航空公司支付碳排放费用的相关规则暂停实施一年时间。欧盟气候专员康妮·赫德嘉德还强调：“如果我们的让步没有收到成效，即如果2013年ICAO全体会议达成全球碳排放统一方案的会谈失败，那么欧盟的碳排放交易体制会‘自动’在暂停期结束后恢复航空公司碳排放税的收取。” 　　“单边努力”还在继续 　　毋庸置疑，在碳排放问题上一向反对温和协定的欧盟对2013年ICAO全体会议寄予了很高的希望。但是，这次会议带给欧盟的，除了“希望”，更有“失望”。ICAO全体会议在决定制定首个全球性的碳排放市场机制以减少航空碳排放的同时，也明确否决了类似欧盟ETS采取单边减排措施的合法性。 　　在2013年ICAO全体会议上，中国、俄罗斯、印度等12个立场相近的国家联合提交了一份修正案并获得通过。该修正案明确要求“一国或国家集团对他国实施基于市场的措施（MBM）的限制碳排放机制必须与他