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经济转型时期基层政府行为约束激励机制分析 经济转型时期基层政府行为约束激励机制分析 【摘要】 中国社会经济转型不仅是中央政府宏观调控的目标，也是基层政府的重要使命。如何促使基层政府在地区经济发展中发挥积极性和创造性一直是我国经济发展中的一项重大课题。目前我国基层政府行为的约束激励机制与市场经济要求产生的偏差，在一定程度上影响了政府职能改革的进程，因此必须结合我国经济社会发展、构筑与社会主义市场经济体制相适应的政府约束激励机制。本文在我国社会经济转型的背景下，就当前基层政府行为存在的一些问题进行了分析，并对完善我国基层政府行为的约束激励机制做出了初步的探讨。 【关键词】 经济转型 基层政府 激励机制 在经济转型时期，推动经济发展方式转变是关系我国国民经济全局的重要战略决策和现实任务。作为居身于中央以及省级政府和微观经济单位之间的基层政府，其行为的规范化程度、理性化程度、长远化程度、全局化程度将直接并强有力地制约和影响着整个社会经济发展方式转变的进程和效果，基层政府不仅是“道德人”，而且具有“经济人”、“政治人”的一般特征，其行为往往带有企业化倾向。因此，在经济转型时期，基层政府行为约束激励问题就显得十分重要。 一、经济转型期的约束激励制度 改革开放以来，中国并没有实行激进的自由化和私有化的改革，而是通过放权让利等一系列渐进式的制度改革逐步激发基层政府发展经济的积极性和创造性，促使其为发展经济而竞争。在促使基层政府发展经济的过程中，中央政府也没有忽视对其不负责竞争行为的约束和规范，并对基层政府的激励和约束起着决定性的作用。 1、激励制度。改革开放以来，中央政府进一步扩大对基层政府的分权，为基层政府提供了发展经济的动力。十一届三中全会以来，为了调动地方发展经济的积极性和创造性，中央开始向基层政府实行放权让利的改革。1980年实行了划分收支、分级包干、分灶吃饭的财政体制，打破了建国以来统收统支的财政体制，基层政府拥有了相对独立的财权。1985年和1988年分别实行了划分税种、核定收支、分级包干和大包干的财政制度，进一步扩大了基层政府的财权。1994年实行分税制改革，使得基层政府的财政权和独立的财政利益进一步制度化。无论是1980—1993年实行的各种财政包干制度，还是1994年以来实行的分税制度，基层政府都可以同中央政府分享基层经济发展带来的税收收入。同时，基层财政收入越高，基层留存的就越多，其中预算外收入、土地出让等一部分净收入以及制度外收入的绝大部分均属于基层留存。在下放财政权的同时，中央还下放了投融资权、国有企业管理权、物资管理权、一些自然资源（如土地、森林等）的管理权等发展经济的事权。事权下放，使得基层政府具备了发展经济的竞争手段，这为基层政府发展经济的竞争提供了强大的动力。改革开放以来，行政分权日益深化和制度化为基层政府发展经济提供了经济激励。 2、约束制度。各种财政包干制度和分税制在给予基层政府发展经济的激励的同时也给予了相应的约束。第一，分灶吃饭。基层政府必须在地区经济发展中自求预算收支平衡，并且建立健全并实施预算法、严格统计和审计等制度，不能像在统收统支的财政体制下依靠中央政府来平衡其财政收支缺口。自求预算收支平衡促使基层政府在发展经济的竞争中，逐渐关注投资效应和市场适应性，考虑其比较优势的发挥和竞争优势的创造。第二，加强对国有企业的约束。放权让利后，基层政府和国有企业的权利得到了扩大。为了解决权利和责任不对称的问题，中央政府于1981年在全国推行经济责任制，该制度使国家不但将企业流动资金由拨款改为贷款，而且国家下拨的资金和国有企业固定资产实行有偿使用。1983年至1986年在全国先后实行了第一步利改税制度和第二步利改税制度。1987年实行了国有企业经营权和所有权分开的承包制改革，并配套地将利改税制度改为利税分流制度。1994年开始实行/产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度改革。上述一系列的改革，虽然包含对国有企业放权让利的激励，但更多的是经济责任的约束，硬化国有经济预算约束。第三，金融体制改革。改革开放后，中央政府以市场化为导向对金融体制实行了改革，致使基层政府对基层国有银行具有的影响权和控制权逐渐受遭到了削弱，这也促使基层政府在发展基层经济中的信贷约束日益硬化。金融体制改革和银行之间的市场竞争使基层政府面临日益硬化的预算约束，逐渐消除了基层政府通过对银行的控制来展开发行货币竞争的问题。此外，改革开放以来，中央政府在货币制度方面实行了一系列改革，逐渐建立了适应市场经济要求的现代货币体系，增强了中央政府对基层经济发展的宏观调控能力。 二、基层政府在经济转型期发展竞争中存在的问题 转型期这种激励制度成功地调动了基层政府发展经