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必须树立和强化依法行文意识 ? ???????——学习十七大精神树立办文新观念系列之二 ????????????????????????? 中共四川省委党校（四川行政学院） 叶黔达 ? 1997年9月，党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略；1999年3月九届全国人大二次会议将其载入了宪法。作为依法治国的重要组成部分、依法治国的关键和核心，依法行政提到了重要议事日程上，1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，而2002年11月党的十六大更进一步强调要“推进依法行政”。党的十七大又一次强调，“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”作为实施领导和管理、依法行政重要工具的公文，必须坚持依法行文，这当然成了题中应有之义。可是实际上，多年来，公文违法行文的现象普遍存在，却也是不争的事实。 第一，行文主体不合法。一切机关单位，都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，按规定的职能、职权行文。可是，有的机关单位却有意无意地越权、越位、错位行文。比如，个别行政机关执法、职能机关以内设机构的名义对外行政策性规定的文件；有的没有行政审批权、处罚权的地方行政机关甚至极个别基层党的机关对外行规定行政审批权、处罚权的文件；有的党政机关允许、默许营利性企事业单位、机构用机关名义行文强制推行某些商业行为，如推销图书、光碟、纪念品、招待用烟用酒等等；至于少数企事业单位用不具备法人地位的机构名义签署经济合同，以致使之成为无效合同，酿致经济纠纷，给单位带来不小损失的事件，则是频频曝光于世。 第二，行文文种不合法。准确、恰当地选择文种，最主要的依据，就是要依法选用文种。党内法规《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）、行政法规《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）分别对党内法定公文、国家行政机关法定公文的文种使用范围，作了系统、明确的规定；《宪法》、《组织法》以及有关法律、法规、规章，也分别对诸如命令（令）、议案、公告等等文种的使用范围，作出了更为明确、具体的规定。可是，不少机关单位却不依法选定文种。最为突出的问题，一是滥用公告，损害了公告的法定权威性和严肃性；二是请示、报告不分，误将请求上级批准的请示用为了报告、请示报告等文种；三是向平行的、不相 隶属机关请求批准或者答复审批事项，本应该用“函”（请求批准函或者审批函）行文，却违背了正常的行文关系，误用了请示或者报告，这种在各级各类党政机关企事业单位普遍存在的违法行文问题，反而大行其道，被认为是天经地义的正常现象，这种折射出官本位、权本位的封建的、落后的“人治”传统行政理念，如今还有这样大的市场，真正使人感到莫名的忧虑。 第三，行文程序不合法。如今，法律、法规等法规性文件和规章的制发程序，应该是比较规范的了。而规范性文件（行政机关制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，对不特定对象发布的、具有普遍约束力并可以反复适用的文件）、一般文件的行文程序，却还常有违法现象。一是按照国家法规部门的规定，规范性文件在出台前要分别通过公开征求意见、专家咨询、举行听证会、由本机关法规机构进行合法性审查、上报上级法制部门前置审查等等程序，以确保行文的合法性、准确性。可是，有的行政机关却往往无视这些规定，仅凭“长官意志”签发即发布了，以致规范性文件出台后难于执行。二是一般性文件，不经机关单位办公室审核，不履行规定程序，不与责权利相关的其他机关单位协调协商取得共识就随意行文的现象，更不在少数。有的决策性文件，在制定程序上仅凭一两次会议或领导一个指示，未经认真调研、论证、征求意见、审议、核查，便草率发文。三是违反行文规则，有的政府职能部门向下一级政府正式行指挥、部署性公文；有的部门内设机构对外制发政策性和规定性文件；有的不按规定随意联合行文，影响到行文机关的形象和权威等等。四是按照政府信息公开制度的规定，凡涉及公众权益的各类文件，都应该向公众、向社会公开，可是不少机关单位至今还把类似文件作为内部掌握的“内部文件”，不予公布，无视公众的知情权、参政议政权。 第四，行文内容不合法。这是违法行文最为突出的问题。 一是或者违反上位法律、法规、规章规定，或者规避法律、法规，或者缺乏法律、法规、规章依据，擅自违法行文设定行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施。有的地方视国家法律于不顾，“土法”扰民，行文布置“三乱”（乱摊派、乱罚款、乱收费）的行为非但没治理好，反而变本加厉，又行文增添了乱检查、乱集资、乱评比、乱研讨、乱达标、乱服务、乱赞助等事项。《河北省公路路政管理规定》规定“车辆对公路造成损失的，县级以上交通行政管理部门可以暂扣车辆、暂时保