对地方政府务若干问题的思考.docVIP

对地方政府债务若干问题的思考 罗松山 国家发展和改革委员会投资研究所研究员 大家下午好，这个题目是防范地方债务风险，这是一个很现实且很大的问题。所以，我在这方面有些想法。 大家都是在第一线的，对于债务的形成和风险，大家的感受更深，所以让我提出一些化解的方式方法，怎么防范，大家比我还要了解。我就几个问题、想法跟大家交流。我今天主要讲这五个方面：第一，地方政府为什么要举债；第二，当前我国的债务风险有多高；第三，我国债务风险形成的原因；第四，如何看待我国地方债务过度依赖银行贷款和贷款展期与“借新还旧”现象；第五，关于风险防范与化解的几个问题的思考。 一、地方政府为何需要举债 （一）地方政府适度举债具有效率与公平的合理性 第一，地方政府为什么要举债。首先牵涉到这样一个问题，提出地方政府适度举债是具有效率与公平两方面的合理性。 第一，从效率的合理性而言，政府是为居民提供合格和足量的公共物品的机构，而地方政府是为本辖区的居民来提供。 为什么只能由政府来提供？这是一个解决消费“搭便车”心理和生产“市场失灵”。作为消费者都想免费消费。而当免费消费的时候，作为生产者就不愿意提供，所以企业、市场是难以提供这种公共物品的，必须由政府来提供。 而基础设施本身又存在着“供给的不可分性”、“配置上规模的初始集聚性”。“供给不可分性”是有很多的产品的供给是必须所有人都来消费的，只要分开供给是不行的，就像铁路网必须是整条线路都要建成才能形成供给，不能说一部分一部分，像水泥大坝，必须整个大坝要建成才能发挥作用。“配置上规模的初始集聚性”一开始就需要很大规模的投资，整个基础设施必须要一致性地同时建成才能发挥作用，尤其是对线性基础设施而言更是如此。否则的话，一条铁路建了一半没建成，那它是不可发生作用的，也不具有效率。要使得其具有效益的话，必须大量地投资，一次性建成。在这种情况下，唯一的一种办法是进行举债，举债建设，因为政府往往投资不够的时候，没那么多资金的，通过举债来筹集资金，是唯一的办法。这种方式也是很多国家通行的做法，这是从效率来讲的。 从公平的合理性来讲，基础设施使用，就建设投资周期长，而投资使用和受益期限也非常长，就会形成基础设施的代际外溢或财富的代际转移。所以，基础设施代际外溢，后人也在使用这个基础设施，就建成了以后，不仅这一代人，下一代人、下几代人都在用，那这种效益是外溢的，基础设施的财富也会转移到下一代，这是我们通常所说的，前人栽树，后人乘凉。如何要解决的是治本，当代人来修基础设施，后代人受益的不均衡，最好的办法就是举债。 举债投资是通过提前使用未来部分的财政收入，后代人通过偿还债务，与当代人一起共同承担基础设施的建设成本，把成本通过举债的方式转移到下代，让下一代或下几代共同来偿还债务，使得成本或受益代际的不公平通过举债的方式实现公平，否则的话，前代人只栽树，乘不了凉，到后人只乘凉不栽树，这是不合理的。我们通过举债的方式让它合理下来。这是举债的方法，它具有效率与公平的合理性。 （二）地方政府债务增长具有阶段性特征 地方债务的增长具有阶段性的特征。大规模的债务的融资需求并不是长期的过程，在这种工业化、城镇化加速发展的阶段和经济增长的高速时期，往往会伴随着公共部门投资的大规模的增长，既要大规模又要高增长，这就像企业的项目投资一样，企业项目在投资的时候，它是需要很大的一笔资金的，但固定资产投资完了以后，企业工厂已经形成了，厂房设备都架好了，这时候只需要原材料加工，所以最后的投资就会减少，政府在基础设施建设中的大规模融资行为就跟企业在搞投资前的融资行为是一样的，都类似，当工业化或城镇化结束以后，到了后工业社会，城镇化到点了以后，城镇化并不是一个无限期的过程，它会是一个达到70%、80%，基本上就均衡了，不会再上升，就算上升也是很缓慢的，过完这个时候，整个投资就会放缓，尤其公共投资都会放缓，通过举债的作用也会下降。 债务作为投资来讲，投资是拉动内需的一个很重要的方面，我们国家现在正好处于一种投资拉动型的时期，政府通过债务融资来扩大投资也是一种方式，同时也是经济增长所必须的。 但这种以债务或以扩大投资来拉动经济增长的宏观效率并不是无限的，并不是举债得越多、投资规模越大，效率就越高，它也是一个“倒U型”的关系。举债规模达到一定规模时，宏观效率是随着投资规模的扩张效率在提高的，但超过某一点以后，效率会下降。举债越多，总效率会上升，但边际效率会下降，甚至会出现负效率（边际负效率）。 而且从债务的持续性来讲，并不是债务的规模越多越好，它与风险是有关的，债务规模与债务风险之间是有相关性的，债务规模越大，风险就会越高，但规模在一定范围之内，风险的上升是比较缓慢的，像我们现在图上是看到那样，在S点之前的这个阶段，随着债务的扩张，债务风险缓慢地上升，但过了这个S点以后，债务规模