张江：切好自然镇与开发区的职责蛋糕.docVIP

张江：切好自然镇与开发区的职责蛋糕最近几天，孙玉正在为张江高科技园区（以下简称“园区”）内一家企业的噪声污染问题头疼。孙玉是上海浦东张江镇的镇党委副书记，放在过去，园区内的这类问题轮不到他来伤脑筋。但就在一个月前，张江成为浦东重新划分开发区管委会和镇政府职能边界的试点，张江镇、村两级的招商引资、引税功能被彻底取消，而园区管委会承担的园区内社会管理职能也随之转由镇里负责。这在上海乃至全国，尚属首次。孙玉没想到，镇、区职能变动刚刚对外宣布，就有市民拨打“12345”市长服务热线，投诉园区内企业存在噪声污染。依据新的职能划分，热线绕过园区，直接把问题抛到了镇里，摆到了他的桌面上。上海市政府副秘书长、浦东新区区长孙继伟认为，此次张江试点，是通过建立分工明确的管镇联动新体制，推动张江开发建设和社会治理的一体化。而上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明的解释更加通俗易懂：这次重新梳理镇、区职能边界，就是要“让它们做各自擅长的事”。 微妙的镇区关系在浦东，开发区与自然镇的关系十分微妙，许多问题暴露已久。早在中央决定开发浦东之初，位于浦东地区的陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区（现金桥经济技术开发区）、张江高科技园区便已先后建立，成为重点开发地区。四个国家级开发区的规划面积虽然不足70平方公里，却覆盖了当时的川沙县（已撤并）、黄浦区、上海县（现闵行区）等的部分区域。由于经济条件所限，开发区不可能“一口吃成个胖子”，只能由点及面地一步步向外辐射。每向前推进一步，所涉街镇就要后退收缩，一块一块被侵吞蚕食。1993年浦东新区党工委和管委会正式成立后，四个开发区的规划面积全部划入浦东，但街镇与开发区间此消彼涨的发展模式并未改变。20年的你进我退后，张江镇42.96平方公里的镇域面积中，有25平方公里与园区重合，重合区域的就业人口超过21万。在这个过程中，很多原本由镇政府、街道管理的区域，因为并入开发区而不再由街镇管理。但街镇将职责移交后，开发区认为自己尚未正式接管，“这就造成执法范围上的空白地带。问题出现时，镇政府和开发区管委会经常推诿扯皮，有时需要区里统一部署才能明确责任。”孙玉告诉《中国新闻周刊》。过去，张江镇和园区分别设有一支城管中队，但地铁站周边小商贩摆摊设点的问题总也解决不了，给环境和安全带来隐患。孙玉说，因为类似的事情管镇之间经常“打架”，不仅对社会管理不利，彼此的隔阂也越积越深。不仅城管，张江的派出所也有镇域、园区两套配置，前者无权管理园区企业，后者没有户籍管理职能，其他管理权限也是有重叠有互补。有时，想要平息一场纷争，必须两队人马同时出动。上海中医药大学附属曙光医院在张江高科技园区设有一所分院，如果病人和大夫因为医患纠纷动起手来，首先要由园区派出所前来制止，然后再由张江镇派出所出面调解。“因为动手打架属于治安纠纷，按职能归园区派出所管;但医患纠纷按行政区划管理，属于镇派出所的范围。”孙玉一边解释一边摇头，自己也对这种浪费人力的职能划分方法感到无奈。类似的情况也在其他社会管理领域上演。比如，园区兴建了人才公寓，但因管委会无法建立居委会，只得由物业公司代行居委会职责，造成流动人口管理困难;园区道路环境不够干净整洁，缺乏整治等。但在职能梳理之后，此类问题都会得到解决。除了社会管理，镇、区在经济发展上也是矛盾重重。四个开发区设立之初，浦东原本希冀它们可以带动周边街镇的经济发展。然而事实证明，希冀与现实恰好相反。2013年，张江镇财力增速为-1%，在浦东24镇中排名倒数第二;2014年，临近的金桥镇财力增速-1.8%，排名同样倒数第二。在孙玉看来，张江镇的“穷”，部分源于开发区对镇内土地的大量“征用”。十几年间，张江镇一直为园区处理动迁事宜，园区一步步向外推进，镇管土地便一点点缩小，镇里的企业也一家家往外搬迁。孙玉说，如果镇里从一开始就能共享开发区的开发建设成果，张江早已“富得流油”。与此同时，镇政府可资利用的土地面积越缩越小，招商引资、引税都因此受到空间局限，财政收入想要提高难上加难。“事实上，这些都不是张江独有的问题，整个浦东、甚至整个中国的开发区与街镇之间都会存在类似的矛盾。”孙玉说。而浦东正在做的，就是化解这些经济发展中的镇区冲突。2014年，张江镇尽管走出了财政收入负增长的低谷，但与园区370亿的总收入相比，镇里的总税收只有19亿。孙玉说，镇里累死累活才做到人家的1/20多，“对我们这一块，人家看不上。”对此，沈晓明做过一个形象的比喻，镇在开发区内搞工业“就像是饭店面前搞桌摊，一定搞不过饭店，还不如把桌摊交给饭店。” 上海浦东外滩观光隧道。 费随事转“其实，财政收入的差距正好说明张江改革的前提，一是经济足够发达，二是镇的收入比重小。”浦东新区区委组织部副部长、机构编制委员会办公室副主任王顺国说。目前，上海大多数区级政府对镇级