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第七讲 资源管理：资源管理模式 与资源法律制度 资源管理作为一个历史范畴，是一个内容广泛而复杂的命题。广义而言，资源管理是以自然资源开发利用为核心的管理活动，既包括自然资源与资源产品管理，又包括自然环境与环境效应管理；既包括单项自然资源管理，又包括自然资源综合管理；既包括自然资源微观管理，又包括自然资源宏观管理，更包括资源生态经济系统复合管理。 资源法是调整人们在自然资源的开发、利用、保护和管理过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。作为国家制定或认可的、以国家强制力保证其实施的资源法，不仅规定了资源行政管理的机构和职责，而且具体规定了经济管理的内容、权限和执法者，是资源管理的根本依据。 §19．1资源管理论 一般说来，资源管理是指政府对自然资源及其开发利用采取的一系列干预活动。资源管理主要是围绕自然资源的开发、利用、保护与治理进行的，重点是协调人类开发活动与各种自然资源及生态环境之间的关系。可以通过资源管理的对象、内容与目标，来界定资源管理的内涵与外延。 19．1．1 资源管理对象 资源管理的目的在于通过调整人与人之间的关系，来调整人与自然之间的关系，合理开发与高效利用自然资源，以实现人口、资源、环境与经济可持续发展。因此，资源管理的对象可以通过资源、环境与组织机构来认识。 (1)资源对象。资源主要是指自然资源，按地理学的实物类别一般包括气候资源、水资源、土地资源、生物资源和矿产资源等。此外能源资源、海洋资源与旅游资源也是重要的资源类型。各类自然资源是相互依存、相互作用和相互制约的，分类中出现交叉现象是不可避免的。因此，按照自然资源分门别类地纳入相应的资源管理部门，必须加强部门间的协调和区域自然资源综合管理。 (2)环境对象。自然资源除具有物质属性外，还具有环境属性。自然资源构成因子与自然资源本身，在一定意义上，就是自然环境的组成因子与物质构成，自然资源的总体构成了人类赖以生存和发展的环境。由自然资源开发利用所导致的环境问题，如水土流失、沙漠化、盐渍化、土壤污染等理所当然地被纳入资源管理的范畴。 (3)组织对象。从管理科学的角度出发，一切管理都是对人而言的，或者说是通过各种组织机构，以法律和法规为准则对人类行为的制约。资源管理者，特别是高层次资源管理机构的直接管理对象是各层次的资源管理机构，通过对这些管理机构的管理实现各级管理机构的功能，保证自然资源管理目标的实现。 1．资源权益 19．1．2 资源管理内容 资源权益是财产权益的一种，首先适用自然资源法的特别规定，自然资源法无特别规定的，适用于民法中关于财产权益的一般原理。而财产权益则是以一定的社会主体名义享有的，以国家强制力保障实现的一种财产关系。自然资源法规定的资源权益主要包括： (1)自然资源所有权，是指对自然资源占有、使用、收益、处分的权利。按自然资源的种类可划分为土地所有权、森林所有权、矿产所有权等，按自然资源所有权主体可划分为国家所有权、集体所有权与个人所有权等； (2)自然资源使用权，含有一定的占有权和收益权，甚至处分的权利。自然资源使用权按客体或主体的分类与所有权基本一致；比较特殊的是按使用时间产生的次数性使用权和期限性使用权； (3)自然资源专项权益，是指自然资源法给予专称的各种利用权益，如采伐权、捕捞权、狩猎权、采矿权与取水权等； (4)自然资源相邻权益，是指同一种自然资源或不同种类的自然资源在空间上相连接时，各自权属主体之间的权利义务关系，如土地相邻关系，土地与水、土地与矿产等相邻关系。 各种资源权益的取得、变更、消灭和终止，以及转让的管理就成为资源权益管理的重要内容。国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源权益管理的职能，对外保障国家自然资源的权属，对内保障国家和集体对自然资源的所有权。国家自然资源管理机构代表国家行使自然资源的使用分配权，包括使用者和利用方式变更的审批。国家通过不同的法律规定了自然资源的权益和代表国家的管理机构。自然资源法中的物包括自然资源和资源产品，二者的权益常常是分设的，应引起特别注意，诸如池塘与水产品、林地与林木等。 2．宏观调控 宏观调控主要指国家自然资源管理机构按照资源管理目标，制定自然资源区划与资源开发利用规划；依据资源法制定相应的资源政策、条例和标准；通过实施资源管理的法律、行政、经济手段，对资源的开发、利用与保护、管理实施有效的宏观调控。 目的是通过制订国家和区域自然资源开发战略与相应的宏观政策，指导各类资源管理部门协调与合作，并以此作为协调各资源管理部门的基础。 3．监督职能 监督职能是指资源管理部门依照自然资源法规对自然资源用户的开发、利用和保护自然资源的活动实施有效的监督。一方面