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第五章 行政机关公文 第一节 概 说 一、公文的含义和作用 （一）公文的含义 对于公文的含义，有广义与狭义两种理解。广义的公文泛指一切公务文书，即所有的反映公务活动内容、在公务活动中发挥作用的书面材料。狭义的公文则专指国务院办公厅2000年4月8日发布的，于2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》中所列出的13类文种。《国家行政机关公文处理办法》总则第二条规定：“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中所形成的、具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针和规章施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。”这是对公文作出的科学、完整的界定。 本章所讲的公文是指狭义的公文。 （二）公文的作用 公文的作用可以用一句话加以概括，这就是行政工具作用，这是从总体上说的。公文的具体作用，可归纳为以下几个方面： 1．颁布和传达作用 为使国家机器正常运转，为维护社会生活的正常秩序，国家各级机关常需要颁布一些法律、法令及规定，有一些公文就是为此而制发的，如为颁布《中华人民共和国森林法》而制发的《中华人民共和国主席令》，为颁布《中华人民共和国食品卫生法(试行)》而制发的《中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会命令》等。这类法规性公文一经发布，便具有法律效力，是人们行为的规范和准则。 2．领导和指导作用 在国家行政系统中，上级机关同下级机关有领导与被领导的关系，上级机关有对下级机关的工作发出指示或提出指导性意见的权力和责任。这上下级机关之间领导与被领导的关系及上级机关对下级机关的指导作用，通常是凭借公文的制发、运转形成和实现的。 3．汇报和请示作用 在工作中，下级机关经常会有一些问题、情况或意见、要求，需要上级机关了解或给予具体的批示，上级机关为根据实际情况制定正确的方针，作出合理的工作部署，也经常需要了解基层单位的情况，这些情况的反映、工作的请示，通常都要借助于公文。 4．联系和知照作用 任何公文的使用都离不开上下左右的联系，因此公文都具有联系作用。通过公文来协调有关机关的工作，处理具体问题，沟通相关问题。总之，公文使机关之间得以保持联系、互通信息，从而保证各机关正常而有秩序地开展工作。 与联系作用紧密相关的是知照作用，如公告通告通知、通报等知照性公文，主要是为了把有关事项通知、关照对方，使之了解。 5．宣传和教育作用 党和国家的方针政策，只有为广大人民群众所了解、所领会，才会被贯彻、落实到各行各业的工作中去，才会对国家的政治、经济及文化生活产生重要影响。而传达贯彻党和国家的方针政策又是公文所负的重要任务。在一般情况下。公文在传达某一方针政策，规定人们怎么做的同时，往往还要说明为什么要这样做，这就更增强了它的宣传和教育作用。此外，一些反映政治教育内容、奖惩内容的文件，宣传教育作用就更为直接了。 6．依据和凭证作用 各种公文都反映了制发机关的意图，都具有法定的效力，受文机关则以此作为处理工作、解决问题的依据。受文机关不仅依据公文内容来安排工作、制定措施，同时还可根据已存档的公文，了解以往的公务活动情况。有了公文这种书面的材料，各项工作的进行才能做到有据可查、有案可考，才能避免采用不讲政策、不讲根据的非正规化的工作方式，防止在工作中犯错误、走弯路。 公文的这些主要作用是相互联系的，有时一份公文可能只具有某项单一的功能；也有的时候，一份公文会兼有几种作用。 二、公文的特点和种类 （一）公文的特点 公文作为一种独特的文体，它的特点是和一般文章比较而言的。从公文的性质、功能、体裁格式和制作发布等几个方面，可以概括为以下五个主要特点： 1．法定性 公文是由法定机关或组织制发的，代表着法定机关或组织的意图，在法定机关或组织的权限范围内，具有法定的权威性和约束力。发文机关必须依照法定权限和职能制发公文，不能越权行文、违法违章行文，公文也必须履行法定程序方能生效。 2．政策性 公文是处理公务问题的工具，它的内容必须完全符合党和国家的方针政策，只有这样，才能借助于公文这一工具，把党和国家的方针、政策切实地贯彻落实到具体工作中去，所以，公文必须要有政策性。 3．针对性 公文直接形成于公务活动中，它反映并服务于行政管理所涉及的公务活动。公文的内容必须针对某个具体问题，因而有较强的针对性。公文的针对性越强，内容就越是明确、具体，实际作用也就越大。 4．强制性 公文具有不同程度的强制性。公文在法定的时间、空间范围内，对受文对象具有强制阅读、强制执行或强制复文等执行效力。受文对象不接受这种强制，就意味着失职或渎职。 5．规范性 公文从文种名称到行文关系，从制发程序到文件体式，国家有关部门都作过严格规定。公文的撰稿人必须按规定正确选用文种，