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国家建设项目审计决定书法律效力论析 王艳丽 魏昌东 【摘要】现行审计法律规范体系不够严密是导致国家审计决定书运行障碍的根本原因。关于国家建设项目审计决定书法律效力的分歧主要有:审计机关是否有权对国家建设项目的施工方进行审计;审计机关是否有权对被审计相关合同的有效性作出判断;审计决定书能否作为确定被审计项日合同价格的依据;施工方对审计决定书的异议应作为民事纠纷还是行政争议处理等。我们应借鉴国外相关审计法律，从以下儿方而完善我国的审计法律法规体系以强化国家建设项日审计决定书的法律效力:引入合同鉴证制度或者事前审计制度、强化强制审计制度、完善经济责任追究制度等。 【关键词】国家建设项目;审计决定书;法律效力;分歧;完善机制 一、问题的提出 我国基于对公共财产运行实行绩效评估与管理的需要对国家建设项目实行强制审计制度,而该项审计的重要内容之一就是建设项目价款的正当性问题。在具体审计实务中,审计机关的审计结论与建设单位和施工单位约定的合同价款之间经常存在价款认定差异,差异的处理直接影响审计决定书的法律效力问题。由于既有法律对此缺乏具体而明确的规定导致审计实务存在诸多困境; (一)同类案件审判结果迥异 由于审计结论与合同约定价款的差异,究竟应该依照审计机关审计决定书所确定的价款进行结算还是应该依照建设单位与施工单位的合同约定价款进行结算,这在建设单位与施工单位以及审计单位之间就可能发生纠纷。这些纠纷既包括了建设单位与施工单位之间的民事纠纷,也包括施工单位状告审计单位的行政争议。针对这些纠纷,法院判决的结果并不统一,甚至迥然不同。如,在2005年浙江临海市广场照明工程一案中,施工单位状告临海市审计局的行政诉讼案件和状告业主单位拖欠工程款的民事诉讼案件先后审判,判决结果是,民事案件建设单位胜诉,应当按照合同价款结算;行政案件审计局胜诉,审计决定书具有法律效力。民事案件审理法院认为,审计决定书不影响建设单位与承建单位的合同效力,审计结论不能作为民事案件审理法院的判决依据[1]。而2002年湖北省宜昌市三峡坝区生活垃圾治理项目一案,原告建设单位依据审计局审计结论要求被告施工单位退还合同价款与审计决定价款之间的差价,法院判决结果是建设单位胜诉。法院认为虽然审计决定书对原告有约束力,对被告没有约束力,但有证据效力,在被告不能提供有效证据推翻审计决定书时,可作为法院确定案件事实的依据,因此,工程价款按照审计决定书所列明的价格结算[2]。 (二)审计机关面临讼累 由于现有法律对审计决定书的效力缺乏明确的规定,这就使得审计机关可能面临日益增多的行政诉讼。据审计署法制司统计,近年来,国家建设项目中因不服审计决定的行政诉讼时有发生,仅2001年全国就发生这方面的行政诉讼21起,其中,审计机关败诉高达14起[3]。这实际上是人为增加了审计机关的诉讼风险。 (三)国家审计机关的权威性受到影响 《审计法》规定审计机关有权对国家建设项目实行强制审计,但审计决定书的法律效力不确定,导致审计结论能否对建设项目的合同价款进行调整也处于不确定状态。由此,审计监督在国家建设项目中的作用就会受到削弱,情况严重时审计机关还可能站在被告席上并面临败诉的风险,这将直接影响到国家审计的权威性。 由此可见,国家审计项目审计决定书的法律效力问题亟待解决。 二、现行法律框架下争议焦点及辨析 (一)争议焦点 当前,关于国家建设项目审计决定书法律效力问题存在许多分歧与争议,其争论的核心是人们对以下四个问题有着各自不同的看法: 1.审计机关是否有权对国家建设项目的施工方进行审计 赞同者认为,在工程造价审计中,审计机关、建设单位、施工单位均为审计行政法律关系的主体,其中:一方为审计机关,另一方为建设、施工单位,而建设单位、施工单位都是被审计对象。其理由在于,根据《中华人民共和国审计法实施条例》第21条:“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支,应当接受审计机关的审计监督。”因此,建设单位和施工单位均为被审计对象[4]。除《中华人民共和国审计法实施条例》的规定外,《中华人民共和国审计法》第23条、审计署《审计机关国家建设项目审计准则》第2条均赋予审计机关在审计政府投资项目过程中,对与投资项目直接相关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位有进行审计监督的权力。审计署办公厅《关于基建项目竣工决算审计决定与建设工程合同判决关系问题的批复》指出,“审计机关作为审计行政主管部门,有权在自己的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益的违法行为,进行监督处理。如果审计发现与国家建设项目有关的单位有利用合同危害国家利益的行为,审计机关依法予以处理、处罚。” 反对者认为,审计机关是专门的行政监督机关,其职责是监督国家行政机关正确履行行政职能,同时根据《中华人民共和