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创新“四大机制” 推进乡镇改革 　　党的十八大提出，今后一段时期行政体制改革的目标是要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”作为我国最基层一级的乡镇政府，承担着直接服务基层群众的职责。建设服务型乡镇既是全面落实中央、省委提出的深化改革的重要任务，也是人民群众的迫切要求，更是走出当前乡镇改革和发展困境的重要途径。近年来，仙居县从创新体制机制入手，积极建设服务型乡镇，有力破解了乡镇机构重叠、条块分割、权责失衡、机制失调、资源分散的现实困境，取得了明显成效。 　　创新乡镇“四大机制”建设的背景 　　创新“四大机制”、破解乡镇服务型政府建设的五大困境： 　　思想困境。一是认识不到位。虽然建设服务型乡镇已提出了好些年，但在现实运作中，乡镇政府的公共服务却没有真正成为工作重心，乡镇干部的思想观念也没有真正转到服务上来，仍旧是“重管理轻服务、重经济建设轻公共服务”。在具体工作中，乡镇干部的主要精力都用在信访维稳、征地拆迁、计划生育、安全生产等方面，对提供公共服务的关注度普遍不够。二是概念不清楚。不少乡镇认为，构建服务型乡镇只要管好、建好服务型的乡镇干部队伍就行了，没有从深层的体制机制上加以解决，致使服务型乡镇的体制机制不健全，服务型乡镇建设也没有真正落到实处。三是职能不清晰。在现行政府问责体制下，乡镇政府的政绩评价和乡镇干部的升迁都取决于县级政府对其的工作考核，使得乡镇干部很难把农民需求内化为乡镇的工作动力，以致乡镇政府没有足够动力转变职能，由行政管理型转向公共服务型。 　　体制困境。从当前来看，服务型乡镇建设的最大问题还是体制方面的问题。一是条块分割、权责失衡。现行乡镇行政体制主要是一种“压力型体制”，在这种体制下，上级政府将事权下移，将有考核的任务落实到乡镇，将有执法权、处罚权的职能站所向上垂直，分割肢解了乡镇权力结构，减弱了乡镇政府的治理功能，导致乡镇行政管理难以高效运行、县派机构难以约束、权责失衡问题非常突出。二是机构混杂、人员缺编。在这种条块分割的体制下，乡镇机构设置也搞“上下对口”，使得机构设置过细、过多、过于分散，人员配置复杂缺编严重，在一定程度上阻碍了乡镇的发展，使其在强化执行功能的同时，忽视了服务职能。三是人员老化、结构失衡。仙居现有乡镇干部中55岁以上占了近20%，45岁以上占了52%，35岁以下的仅占16%，特别是文化、农技、林业、工办等技术专业人员严重老化，其中60%的农技人员年龄已超过50岁，很多人在近五年之内面临退休，基层农技人才“断层现象”非常严重。 　　财政困境。一是财政收入有限。仙居属全省欠发达地区，乡镇是“吃饭财政”，主要靠财政拨付、社抚费、土地出让金和项目生存。如2012年，仙居地方财政总收入7？郾9亿元，用于乡镇总计2亿元，意味着仙居有限的财力，只能是保乡镇基本运转，难以保障乡镇各项事业发展。二是财政体制弊端、财权缺失。仙居乡镇实行的是“乡财县管”的财政管理模式，这种模式虽然有利于加强财政管理，规范财政支出，但同时也剥夺了乡镇的财政权，造成财权与事权不统一。乡镇对此普遍反映“不方便、不灵活”，特别是在规范津补贴发放后，乡镇用于激励干部工作积极性的手段缺失，干部积极性难以调动。三是负债建设非常普遍。仙居乡镇虽然收入有限但用钱地方却很多，无论是维持机关日常运转，还是新农村建设、公共服务和公益事业等都需要乡镇配套资金支持。在有限的财力下，乡镇政府完全依靠自己力量很难为农民提供良好的公共服务，也很难保障公益事业建设的项目配套资金，致使有些必需的公共产品和公共服务不得不降低标准或缩小规模，从而加剧了农村公共服务和公共产品的严重匮乏。 　　服务困境。一是公共服务供给不足。尽管近年来仙居县加大了对农村公共产品和公共服务的投入，但乡镇公共服务供给不足的状况仍然没有改观。随着农村经济社会事业的发展，农民对农村公共服务需求的数量和质量提出了更高要求，特别是渴望优质教育资源、医疗卫生、社会保障、科技信息服务等诉求越来越强烈，但由于仙居财力有限及长期以来城乡“二元”发展模式，全县优质的公共服务和公共产品90%以上集中在县城，乡镇对农村公共服务基本处于被动运作和错位的状态，农村公共产品供给基本是总量不足、投入不足、服务短缺。二是公共服务供给能力短缺。由于仙居“扩权强镇”政策没有全面落实，赋予中心镇的县级经济和社会管理权限没有授权到位，中心镇仍停留在农村小集镇层面，基础设施建设、公共服务、公共产品供给和行政审批服务严重滞后，财权、事权、人权严重不对等，导致乡镇治理结构与区域发展的矛盾日益突出，也使中心镇作为区域发展的龙头在提供公共服务方面严重短缺。 　　行政区划困境。一是各自为政、缺乏统筹。由于区域行政分割，造成经济区域与行政区划错位，阻碍了资源合理配置、要素自由流动，这种“单打独斗