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乡镇政府的职能转变 论文摘要：随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，特别是农村税费改革，在给农民带来实实在在的利益的同时，也使乡镇政府工作形势发生了质的变化。新形势下乡镇职能如何科学定位、如何实现职能科学化已成为十七大后农村基层政府面临的一个重要命题。为此，笔者采取问卷调查、走访座谈和查阅资料等形式进行了深入调查研究，较为全面、系统地掌握了乡镇政府的历史沿革、现实状况、职能发挥等基本情况，对存在的问题进行认真分析，并提出了新时期乡镇政府职能的科学定位和机制探讨。 关键词：乡镇政府职能 科学化建设 科学定位 机制探讨 正 文 十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，是国家政权的最末梢，是党和国家在农村工作的基础。三农问题的解决，关键在乡镇。自2006年1月1日，我国全面取消农业税。延续2600年的皇粮国税废除了，结束了中国以农养工，以农养政的时代，进入了以工哺农的新时期。这不仅极大地减轻了农民的负担，也使长期来以催粮要款作为主要工作任务乡镇政府解脱了出来。面对新形势，乡镇政府的工作目标、工作性质、工作环境、工作对象发生了显著的变化。在新形势下，科学定位乡镇政府职能，推动乡镇政府从收费型政府向服务型政府的转变，是十七大后农村基层政府面临的重要问题，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和基层政权的巩固。 一、我国乡镇政府的历史沿革 政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国是最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。杜锦兴，《试探新形势下如何发挥乡镇政府行政职能》，《农业经济 杜锦兴，《试探新形势下如何发挥乡镇政府行政职能》，《农业经济》，2007年第6卷。 （一）建国前的乡镇政府 1.乡镇作为县级政府的派出机构(春秋——北宋前期)。秦统一中国后所确立的“十里一亭,十亭一乡”的乡亭里制,经过汉朝的充实和完善,其基本框架一直实行到北宋。“汉制,……十亭为乡,有乡佐、三老、有秩、蔷父、游缴各一人。”《资治通鉴》卷25《汉纪》。在一千余年的国家机构设置中,其间虽也几经变化,但他们基本上保持了秦汉设置时的一些原则。其中,最明显的一条就是乡级机构的“乡官”和“乡吏”由上级政府委派,乡级机构是国家权力所能通达的最末一级机构。“有秩,即所署,秩百担。乡小者,由县置蔷夫一人。”《后汉书·百官志》。从这段史册记载中我们可以知道,汉代时大乡的“乡吏”由郡委派和任免,规模较小的乡,由县级政府派遣蔷夫主持工作。这也体现出我国古代基层政府设置的一个原则,即对人口众多、经济发达、地域广阔的乡级行政区域,国家对之设立较为完备的机构和官员,并由郡直接统领,带有某种“直辖乡”的味道。而对于人口稀薄、地域狭小的乡级行政区域,其机构设置就简单得多,甚至并不能称之为一级政府,只能算是县级政府的派出机构。汉代的基层机构设置因地制宜,灵活变动,其乡亭里制体现出“柔性建制” 《资治通鉴》卷25《汉纪》。 《后汉书·百官志》。 2.乡镇的萎缩和保甲制的推行(北宋中期——清末)。在秦汉确立乡亭里制至北宋的一千年里,乡亭里制最明显的变化就是乡的规模不断缩小,数目却不断攀升。乡亭里制的不断恶性膨胀终于断送了自己的前程,促使封建国家痛下决心加以改革。北宋熙宁二年(公元1069年),锐意改革的宋神宗启用王安石进行变法。王安石遂废除了实行一千余年的乡亭里制,而代之以“以县统都,以都统保”的保甲制度,我国古代的基层政权设置进入了另一个时期。北宋时的保甲制规定,10家为一保,选有才干、心力者为都保,选“物力最富”、“最有心力者”为大保长;500家为一都保,选“最有行止,心力才勇为众所附及物力最高者”二人,为都保长和副都保长。保长、大保长和都保长分别主持本保工作。此外,以税户30家为一甲,设甲长一人,负责青苗款的放贷和收税。尽管当时废除了乡亭里制,而代之以保甲制,但依然保留了“乡”的称谓。只是乡制已经发生了根本性的转变,即乡级政府已由基层政权变为非基层政权了。乡级机构的“乡官”和“乡吏”由政府委派变为村民自治。保甲制的推行,标志着封建国家对基层政权的态度开始发生变化,国家为了摆脱巨大的财政压力和精简机构,国家行政权力开始从基层收缩,而变由当时的乡绅——“物力最富者”治理。从此以后,中国的乡级政治进入了由士绅治理的阶段,从而形成了“皇权不下县”的传统。 3.近代乡镇制诞生和保甲制的嬗变(清末——民国)。清末,中国各个阶层的危机不断加深,各界要求清政府改革的呼声日益高涨。1901年