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预算执行管理理念和运行机制的根本性变革 詹静涛 今年是国库集中收付制度改革的第10个年头。这项被经济合作与发展组织称为“财政革命”的改革，是对我国传统的预算执行管理理念和运行机制的根本性变革，也是我国财政管理制度一项重大的、最具本质性的改革。回眸改革10年，我们经历了从无到有、从点到面、从量到质的发展变化过程，实现了促进公共财政管理体制健全、促进财政运行效率提高、促进财政服务能力增强的历史性跨越。改革10年的实践充分验证了新制度的优越性，牢固确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心基础性地位。 　　2000年 　　改革开始“试水” 　　2000年以前，我国没有设立专门的财政国库管理机构，对财政资金的收纳和拨付是一种粗放式管理，财政收入上缴和财政支出拨付通过征收机关和预算单位层层设立过渡性存款账户办理，不仅运行效率低，而且透明度差。财政资金以拨代支，预算单位钱花没花完、是否按规定使用，就不得而知了。这与现代市场经济国家设有专门机构负责政府预算执行与控制、政府资产负债管理的做法存在巨大差距。为适应社会主义市场经济发展需要和建立公共财政框架体系要求，2000年6月，财政部国库司成立，标志着我国国库管理模式与国际通行做法正式接轨，为我国推行国库集中收付制度改革奠定了坚实的基础。 　　国库司成立后，即着手研究如何改革国库管理制度问题。2000年8月，财政部主要领导向国务院领导呈报了《关于实行国库集中收付制度改革的报告》，从建立现代财政国库管理制度的必要性和基本构想以及近期工作安排等三个方面作了详尽汇报，并且特别强调，我国这方面的改革如果滞后，不仅会影响社会主义市场经济体制基本框架的建立，而且会拖延我国财政管理步入国际先进行列的时间。改革“试水”先从粮库建设专项资金开始。2000年10月，经国务院批准，中央财政率先对山东、湖北、河南和四川的44个中央直属粮库建设资金实行财政直接支付，将资金直接支付到粮库建设项目，改革初战告捷。随后，又对黑龙江、江苏、海南、云南、山西和新疆的车辆购置税交通专项资金实行了财政直接支付。地方财政部门也积极进行内容多样的改革试点，包括实行财政供养人员工资统一发放、对基本建设投资、政府采购支出等大额支出实行财政直接支付等，并初显成效。尤其是工资统一发放工作解决了长期以来拖欠财政供养人员工资问题，受到了广泛的称赞。可以说，中央和地方的这些尝试性动作，为改革大戏的正式上演作了精心的铺垫。 　　2001年-2002年 改革拉开序幕 为全面启动国库集中收付制度改革，在总结专项资金直接支付改革成功经验基础上，财政部研究起草了《财政国库管理制度改革方案》，并上报国务院。2001年2月28日，国务院第95次总理办公会议上原则通过。《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》指出，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，有利于规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从制度上防范腐败现象的发生；同时要求，改革要按照总体规划、分步实施的原则，逐步推进，争取在“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。 　　改革伊始，财政部就强调改革坚持“三不变”原则，即不改变预算单位预算执行主体地位、不改变预算单位资金使用权限、不改变预算单位财务管理和会计核算权限，相当于给预算单位吃了一颗“定心丸”，以消除各种疑虑。按照国务院统一部署，2001年选择了水利部、科技部、财政部、法制办、中国科学院、国家自然科学基金会6家中央部门作为首批国库集中支付改革试点单位。选择这6个部门均有其代表性。以水利部为例，传统拨款方式下，预算内水利建设资金从财政拨付到建设项目最多要经过7个环节，1999年结转未支出的资金46亿元滞留在水利部各预算单位，2000年1—10月平均每月沉淀的资金达56亿元，资金使用效率和效益极为低下，水利部自身改革的积极性就非常高。财政部进行试点则是当时财政部党组主动提出的，体现了“自我革命”的决心，起到了带头和示范作用。在制度准备、技术准备、业务准备全部就绪基础上，2001年8月30日，具有划时代意义的第一笔财政直接支付资金，成功地从中央国库直接支付到远在新疆的收款人，正式拉开了改革的序幕，标志着传统的资金层层转拨方式发生了根本性改变。在地方，安徽、四川两省按照改革方案要求，率先于2001年在省本级进行试点，成为第一批“吃螃蟹”的省份。 　　2002年，在推进国库集中支付改革的同时，国库集中收付制度改革的另一项重要改革收入收缴改革开始启动。鉴于我国非税收入在财政收入中占有相当大的比重，且收缴管理很不规范，尤其是预算外资金收缴过程中存在问题较多，为此改革首先定位于对预算外资金等非税收入的收缴方式进行规范，再逐步将改革扩大到税收收入。2002年6月，财政部、中国人