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NGO参加环境民事公益诉讼赔偿金的归属问题研究 　　摘要：环境民事公益诉讼是近年的热点问题，与此同时也有越来越多的NGO加入或试图加入环境民事公益诉讼中。本文以NGO作为原告参加环境公益诉讼并获得赔偿金为前提，结合我国目前的立法和制度设计分析了将赔偿金归于NGO的可能性和可行性，并从NGO的内部建设和外部推动提出了一些建议。 　　关键词：环境民事公益诉讼；NGO；赔偿金 　　一、提出问题 　　顾名思义，环境公益诉讼是指由社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体和行政机关而向法院提起诉讼的制度。①在侵权性质的多人公益民事诉讼中，因为该利益实际上属于可被分割的私益，那么赔偿金也就理所当然的能被分割，如日本的水俣病诉讼。这部分不在本文讨论之列，在此笔者仅讨论针对民事主体的集体公益诉讼，因为集体公益的整体性与不可分割性，导致此类诉讼中一旦涉及赔偿金，其归属将也是有争议的。 　　在普通民事诉讼中，赔偿金一般无争议地归于有赔偿诉求的胜诉一方。然而在NGO作为原告参加的环境公益诉讼中，如果胜诉且获得赔偿金，该笔金额却不能简单地归于该NGO。因为环境公益是集体乃至于全体国民的共同利益，NGO不具有民主性，不能应然地享有对该赔偿给集体的金额的所有权。虽然负环保和监管职责的特定行政机关具有民主合法性，但由于行政机关的惰性和相关制度的缺乏，将赔偿金归于行政机关也不是明智之举。 　　二、分析问题 　　对于环境民事公益诉讼赔偿金的归属中存在的问题，主要有三个原因： 　　（一）环境公益诉讼是新的领域，相关配套规定还不完善。虽然目前已有贵阳、无锡、云南三地建立了环保法庭，但在金钱补偿或赔偿方面规定不尽完善。《贵阳市促进生态文明建设条例》并未将金钱作为责任承担方式。无锡的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》中仅规定法院可依据案件具体情况判决被告承担环境恢复费用。云南在《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》也说明要慎重采取赔偿损失的裁判方式。而众多国际环境损害赔偿立法中所采用的惩罚性赔偿机制，在我国立法与司法实践中均无体现。 　　（二）我国现行立法对于NGO的限制。《社会团体登记管理条例》中规定，申请成立社团应当经其业务主管单位审查同意，且有50个以上的个人会员或30个以上的单位会员方可在民政部门注册登记。按照该规定，我国有独立资格的NGO都必然挂靠于一个对其有直接全面管理权的业务主管单位，这样的官民二重性导致的是独立性的缺失，NGO的资金管理与运作将受到很大制肘。同时，我国《基金会管理条例》规定，我国的基金会分为公募和非公募两种，公募基金会有权向公众募捐，而非公募基金会无权向公众募捐。按此规定，虽然NGO设立公募基金会在法律上可行，但实际上能获得批准的只是个案。政策壁垒加上NGO的非营利性，严重限制了NGO的资金来源和对其资金的自主管理，实际上也堵住了将环境公益诉讼赔偿金交由NGO来管理的渠道。 　　（三）NGO自身后天乏力。首先在内部设置和控制制度上流于形式，其次财务管理控制和财务透明的缺失，再次NGO本应是专家和高学历者的聚集地，但由于我国NGO在组织和社会地位上所受的限制和排挤，导致其难以吸引到更专业更优秀的成员。最后，公信力是公益组织的生命线。NGO的公信力体现在对公共利益的维护和利益相关者承诺的社会责任方面，它直接关系着组织在人们心目中的形象，但现阶段，我国许多NGO的运作是不公开、不透明、不规范的，这必然会降低公众对NGO的资金管理和使用问题上的信任度，从而使NGO的公信力受到质疑。 　　三、解决问题 　　环境公益诉讼具有很强的正外部性，其对于其他公民以及公共环境利益的溢出效应是显而易见的。而其积极成果亦具有普惠性，并不为原告所专有。尤其在诉讼费用已经得以免除（由社会公众负担）的情况下，诉讼收益也应由社会公众共享。②如前所述，NGO充当原告的环境民事公益诉讼中赔偿金的归属不能当然地归于该NGO，但通过一系列制度设计让NGO对该笔资金行使管理权是合理的。对此笔者有以下三点建议： 　　（一）在立法中引入民事罚金制度。民事罚金，在国际环境损害立法中也称惩罚性赔偿，主要是针对环境违法的行为人的经济性制裁。这里的“民事罚款”是一种因公益诉讼所得的公益性的罚款收入。③民事罚金制度的设立，不仅是要对环境损害者做出提醒和威慑，更是为NGO在环境公益诉讼中提出赔偿请求和胜诉提供坚实的法律依据。基于民事罚金的民事性，其不能被行政机关收缴。虽然亦不能归于NGO，但由于诉讼请求是NGO经过调查、勘验、评估和鉴定后根据受损的实际情况提出的，相对更了解环境受损的方面、程度以及恢复环境所需要的方式和步骤。所以，由