成都市新型村级治理机制.docVIP

成都市新型村级治理机制：村民自治有效实现形式的实践探索 ??????????????? ——成都市构建新型村级治理机制的研究报告 ??? 内容摘要：近5年来，成都市在统筹城乡发展进程中 通过构建新型村级治理机制的实践探索，充分调动了广大农民的积极性和创造性，找到了一种适合当前新形势下村民自治的有效实现形式，丰富和完善了村民自治制 度；也有力地推动了统筹城乡发展和城乡一体化进程，并取得了显著的实际成效。这对于当前各地农村在新形势下进一步完善和创新村民自治机制，探索村民自治的 有效实现形式，具有重要的意义和价值。 ??? 关键词：成都市? 村级治理? 经验与价值 ??? 自上个世纪90年代以来，随着城镇化浪潮的蓬勃兴起，广大乡村社会遭受到强烈的外部冲击，开始了一个极其深刻的社会变迁过程。首先是农村人口大量外流，尤 其是青壮年劳动力大量外流。随着大量人口外流，许多农村的“空心化”现象日益加剧，并带来了大量土地撂荒，农村义务教育难以为继，留守老人和留守儿童问题 日渐突出，传统乡村文化走向消亡等一系列社会问题。而伴随这一过程的另一个突出问题是，农村的政治生活也开始陷入困境，已经在我国广大农村普遍推行20多 年的村民自治制度也正面临着一系列严峻挑战。针对上述一系列问题，2014年中央“一号文件”明确指出：“强化党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村 的执政基础，完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能。”同时提出，要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。这就为我国村民自治制 度的深化与完善开拓了新的视野，也为各地农村进行村民自治的新的实践探索指明了发展方向。根据中央“一号文件”的这一新精神，系统总结成都市近5年来在统 筹城乡发展进程中构建新型村级治理机制的实践经验，对于各地在城镇化背景下完善和创新村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式，具有一定的现实意义和借 鉴价值。 ??? 自从2007年6月被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以后，成都市委根据统筹城乡改革发展的现实需要，在谋划农村产权制度改革时，提出了完善农村 基层治理机制的总体要求。2008年初，市委组织部牵头成立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、集体经济组织运行机制等方面进行 研究，接着开始在各区、县、市的农村开展试点工作。在这一制度创新的实践探索中,以设立“村民议事会”为突破点，构建以村党组织为领导核心、村民会议为村 级自治事务最高决策机构，村民议事会为常设决策机构，村委会为执行机构的新的村级治理机制，走出了一条城镇化进程中实现农村社会有效治理的新路子。 ??? 一、背景及动因 ??? 从总体上讲，成都市之所以提出构建新型村级治理机制，既是深化和完善现有村民自治制度的客观要求，也是统筹城乡发展、实施城乡一体化战略的现实需要，也适应了“5?12”大地震之后当地农村灾后重建工作的紧迫需要。 ??? （一）构建新型村级治理机制是完善现有村民自治制度的客观要求 ??? 我国农村推行村民自治制度已经历了近30年的历史过程。过去传统的村党组织、村委会和集体经济组织构成的“三位一体”的村级治理格局，存在以下几个方面的 缺陷：一是“行政化”倾向比较严重。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡镇政府与村民委员 会是指导关系。但按照《农村基层组织工作条例》的规定，农村党组织处于农村各种组织的领导核心地位。乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是 领导关系。这样乡镇党委、政府就可以一体运作，以乡镇党委名义对村“两委”下达指标、布置工作，以党组织之间的领导关系代替乡镇政府与村委会之间的指导关 系，以致村委会在实际运作中具有浓厚的“行政化”倾向，自治职能被弱化。二是村民会议的制度安排难以落实。《村民委员会组织法》规定，村民（代表）会议由 村委会召集。但在实际运行中，由于近些年来城镇化浪潮的影响，大量村民进城而导致村民（代表）会议客观上难以召开，同时村委会主观上怕麻烦不想召集，或担 心遭到反对而不愿召集，致使许多本应由村民（代表）会议决策的事项而实际上最终由村干部说了算，从而使村民（代表）会议形同虚设，一些地方的“村民自治” 逐渐演变为“村干部自治”。三是村级组织机构的职能不分。在传统村级治理框架下，村两委特别是村党组织对公共资源进行直接调控，对社会管理大包大揽，致使 村民自治缺乏运行空间，因而在实践中长期存在着党组织和自治组织职能不分、自治职能和经济职能不分、自治职能和社会管理与公共服务职能不分以及议事、决 策、监督职能不分等制度缺陷。由于这“四个不分”，致使传统村级治理机制难以适应以市场化、民主化为主要特征的城乡统筹经济社会发展要求。上述种种情况表 明,在我国广大农村已经运行了20多年