为官僚制正名一场公共行政的辩论.doc

《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》（第四版） The Case for Bureaucracy A Public Administration Polemic [美]查尔斯·T·葛德塞尔 张怡译.复旦大学出版社 特点：通过调查统计数据（研究方法）挑战公众及学者对官僚体制的传统认识，指出美国的官僚制在提供公共服务方面实际上运作得非常出色（观点）。 主题：官僚的声誉与其实际所为之间有很大落差。“美国政府官僚部门就像一辆你已经用了十年的老爷车，它是一个非常复杂的装置，由成千上万个部件拼装在一起，要是你想让它极其完美而且毫不出错地在路上飞驰，那简直是在做梦。但大多数时间它都能开动，只有在少数情况下才会发生故障，你绝大多数的旅程都是它替你跑完的。事实上，这辆老爷车通常都跑得很好，以至于你从没想过它哪天会光荣地发生故障。然而，要是哪天它突然开不动了，那几就会开始在意，如果这些故障时有发生，那么你也会开始骂骂咧咧。”P5 受到蔑视、贬损和辩护的官僚制 官僚制概述 “美国的政府管理总体上是出色的、高效的”，“美国的政府部门（不管是哪一级政府）不可避免都会有浪费、无能、滥用职权和渎职的个案”，但总体而言，“比起其他国家甚至我们国家的私人部门”，“他们仍然出色得令人称奇”。P4 本书所说的官僚机构：美国的公共管理机构，即美国各级政府中的各种组织和它们的所有由国家支付雇员薪水的办事处。 对官僚制的传统感性认识：“粗暴的警察突袭”、“无情的福利部门”、“浪费了数十亿钱财的国防合约”、“生产了一大批‘文盲’的公立学校”、“一个个傲慢自大、举止粗鲁、作风散漫、冷漠无情的行政人员”；政府机构的规模、权力和无法控制性（西格勒、内斯温德）；制度僵化、程序主义、不愿变通，对雇员进行压制性的控制，对待客户缺乏人情味，对来自民众的信息显得冷漠，总说一些令人难以理解的行话，且具有帝制统治和集权的倾向。——在很大程度上源于“对庞大组织预先的设想”，而非“经验研究”。 官僚机构简史 美国的官僚部门产生于18世纪末成立的联邦政府，它“并不像欧洲那样从王室演变而来，而是来自人民代表的实际需要”，例如“规范企业、扶持农业、加强军队、设立孤儿院和精神病院”，“这些需要都是奔着公共福利的目标而去的”。P9 美国宪法中没有官僚机构和行政机构这两个词——19世纪自由经济主导下的“守夜人政府”——19世纪末进步主义催生公共行政部门在本领域的自我意识——19世纪30年代与大萧条斗争、40年代二战、50年代州际高速公路、60年代追求公民权等运动，官僚机构的全盛时期——20世纪60年代后期逆转，越战、水门事件、能源短缺、伊朗门事件、储蓄大崩溃——20世纪70年代，官僚机构成为人们对公共问题不满随手可及的替罪羔羊，不停被人们攻击——20世纪90年代以后，反政府言论有所收敛，社论对于政府部门的批评“从原先大一统地批评政府部门里存在巨大的浪费、滥用职权转向了对特定问题的指责”，如由“爱国者法令”引发的政府过多的监管，政府没能预计到恐怖主义袭击或萨达姆加以伪装的武器威胁。 官僚制的学术争论：反对者 （1）绩效不佳：公有制、政府垄断、建立在需求动机之上而非个人利益最大化之上的激励机制 （2）权力过多：对议会民主的威胁，即使它不是极权主义，也是一种以预构的方式建立的精英偏见，这是扭曲民主政治的。 （3）压制个体：主要受害者——雇员（等级制、专业化）、服务对象（无区别化对待）、底层官员、对弱势群体的压迫 官僚制的学术争论：支持者 （1）无休止地攻击公共服务和政府机构会给他们的工作造成破坏。（比尔德） （2）对官僚制的批判夸大了问，而且没有意识到政府是能够运行良好的。 （3）政府和它的行政机构对于社会来说是极其重要和不可或缺的。 （4）公务员中存在“不可能不为之感到和兴奋”的个人，政府官员娴熟地运用象征手段并为公共创新建立联盟。 公民从官僚制中感受到什么 通过民意调查（客观绩效+主观感受）的方式考察官僚制业绩和成就方面的数据： （1）当公民被问到个别的、具体的关于行政机构的经历时，他们的态度要比将政府作为一个普遍整体作为对象调查时要友好得多。P49 （2）私人领域的绩效并不一定会超过政府。P50 政府部门在公共管理和公共服务工作中常常“居于中心”，“正是在官僚制中，集体性的社会行动的必需要素——法律权威、公共资源、职业专家、机构知识和一种代表全体公民的使命感被整合在了一起”，此外，“官僚并不是被动的执行者，而是他们肩负的使命的社会倡导者和政治倡导者”。P58“正是直接或间接地通过官僚制，美国的许多集体行动才得以实现。”P60 化解对官僚制的误解 误解一：官僚机构之间具有绝对的一致性 从实证的角度观察具有相似结构和功能的不同官僚机构的实际操作和运转情况（采用一系列比较研究，每一项研究中都选取相同