从精英决策到大众参与理性视角下的科技决策模式变迁研.docVIP

从精英决策到大众参与：理性视角下的科技决策模式变迁研究苏竣 郭跃 汝鹏 　　*基金项目：国家自然科学基金重点项目“基于若干领域政策实践的中国公共决策模式及其现代化路径研究”(编号、国家自然科学基金青年项目“中国科技决策中的政府官员与科学家关系研究：基于知识与价值的理论构建和实证研究”(编号阶段性研究成果 　　作者：苏竣，清华大学公共管理学院教授，博士生导师;郭跃，清华大学公共管理学院博士研究生;汝鹏，清华大学公共管理学院助理教授，北京100084 　　[摘要]伴随着科学技术的普及以及公民参与意识的提高，科技政策领域以政府官员、科学家为核心主体的精英决策模式不断受到公众的质疑，出现了“合法性”危机。科技决策模式从精英决策向大众参与变迁正逐渐成为发展潮流。本文回顾了西方科技决策模式从精英决策向大众参与的变迁过程，指出其依托的公共管理思想理念体现了从完全理性到有限理性、从工具理性到价值理性的两个转变。以公众广泛参与为主要特征的大众决策模式不仅提升了决策的科学化水平，也成为培育公众参与意识和提升公众参与能力的重要平台。决策主体的工具理性与价值理性的融合，是实现科技决策模式现代化路径的根本诉求。 　　[关键词]科技决策模式;精英决策;大众参与 　　[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)03-0090-05 　　一、科技政策决策模式的“合法性危机” 　　二战后，随着国家干预科学技术日益成为世界主要国家的政策选择，一大批科学家进入科技政策的决策过程之中，以多种方式不同程度地参与了科技决策。学术界公认1945年美国科学家万尼瓦尔·布什(Vannervar Bush)向杜鲁门总统提交的著名的科技政策报告《科学——无止境的前沿》是科学家正式成为科技政策决策主体的标志性事件，从此，“政府—科学家”的二元决策主体关系成为科技政策决策模式的核心特征。美国学者古斯顿(David Guston)曾在《在政治和科学之间》一书中将这种决策模式中的二元关系抽象为委托—代理关系：作为委托人的政府要求作为代理人的科学家(科学共同体)执行某种科学研究或政策咨询任务。[1]关于科学家在公共政策决策中的作用的研究，起步于政策科学的奠基人拉斯韦尔(Harold Lasswell)。目前的共识是：科学家凭借其特定的专业知识参与到各国的科技政策制定过程中，而由于受到内在因素(知识、价值等)和外在因素(技术类型、制度环境等)影响，科学家在决策中的作用呈现出越来越丰富的模式和形态。[2] 　　随着公众参与意识与参与能力的提高，我们发现持续了几十年的以“政府—科学家”二元主体为特征的科技决策模式逐步受到公众的质疑，出现了“合法性”危机，如政府、科学家与公众对转基因食品的接受度存在巨大的“鸿沟”、公众对核能技术的不信任等。近期，我国诸多城市出现的由PX项目工程选址问题引发的群体性事件更是把这一问题凸显出来。造成这种现象的原因究竟是什么?公众对科技决策模式存在怎样的诉求?西方科技决策模式如何从精英政治向大众政治变迁?其背后又经历了怎样的公共管理思想变迁?西方的相关理论研究对中国科技决策模式的现代化路径有何启示?本文通过回顾西方科技决策模式的变迁过程，探索其背后的公共管理思想脉络，以期为上述问题的回答提供理论依据。 　　二、从精英决策到大众参与——西方科技决策模式的变迁 　　(一)精英决策模式及其“信任危机” 　　二战后，“政府—科学家”二元决策主体结构成为各国科技政策决策模式的主流特征，科学家逐步开始不同程度地影响科技政策制定。作为拥有专业知识背景的精英主体，科学家与政府官员共同主导科技政策制定过程，形成了典型的精英决策模式。早在公共行政学科诞生之初，古德诺就指出“公共政策只是掌握国家统治权力的少数杰出人物的价值观念和价值偏好的表现, 而不像民主宪政体制所规定的那样，是人民意志的体现”。戴伊则将精英决策模式概括为社会可划分为拥有权力的少数人，以及未拥有权力的多数人。少数人是社会的精英，多数人是非精英，精英享有分配社会价值的权力;公共政策所反映的不是公众的需求，而是精英普遍性的价值。 　　然而从科技政策的实践上看，这种以政府与科学家为主体的精英决策模式也逐渐遭到诟病，集中表现在公众对科学与科学家的质疑上。鉴于此，西方的政府和科学家在上世纪八十年代开始意识到这种传统封闭的精英决策模式对科学技术的负面影响。安·布兰斯科姆(Ann Branscomb)在1981年指出：“我们的社会还未确定专业科学家的责任仅仅是与同行交流，还是应该向政府官员进行传播，或者直接与公众交流”。从上世纪八十年代开始，一场由科学家主导的“公众理解科学运动”(public understanding of science)在西方国家中蓬勃发展