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政策性金融的体系、定位及其边界主张 贾康/孟艳 【专题名称】金融与保险【专 题 号】F62【复印期号】2009年07期【原文出处】《改革》(重庆)2009年3期第82～88页【作者简介】贾康，孟艳，财政部财政科学研究所。（北京 100412） ????一、金融危机与政策性金融质疑????2008年，始于美国的金融危机不仅使世界上最大的经济体陷入经济衰退，而且对世界其他国家经济发展构成了强烈的外部冲击，具有广泛的影响力和严重的破坏性，被格林斯潘称为“百年一遇”的严重危机。人们普遍认为危机的导火索是美国住房次级抵押贷款的过度证券化和过度“衍生工具化”，这种“过度”性质催生了房地产市场、债券市场和金融市场的泡沫，而一旦泡沫破灭，危机层层扩散，很快伤及金融稳定和实体经济增长。进一步追根溯源，可以发现在过度证券化问题上，其背后隐含着美国政策性金融的失误。????美国作为市场机制成熟的发达经济体，拥有世界上融资便利度最高、金融创新活动最活跃的金融体系，其较少提及政策性金融问题。但实际上，它也建立了为数不少的政策性金融机构，如支持中小企业的美国中小企业管理局等。在住房开发领域，1938年美国成立了联邦国民抵押协会（房利美），其后又成立了政府国民抵押协会（吉利美）和联邦住宅抵押公司（房地美）。政府国民抵押协会属于政府机构，房利美和房地美（以下简称“两房”）后来改为私营股份制企业，但与政府部门仍具有较多联系，被认为是准政府机构。美国政府设立这三家机构的目的在于：通过它们购买抵押贷款，活跃住房贷款的二级市场，增强金融机构住房贷款的流动性，从而实现政府制定的为中低收入者住房融资服务的政策目标。????1970年，政府国民抵押协会首次发行了抵押贷款证券，以此为起点，在随后的30多年里，抵押贷款证券化业务在创新中迅猛发展，其规模仅次于美国国债。抵押贷款证券市场的发展与美国政府对三大机构全方位的支持密切相关，直到20世纪80年代中期，私营金融机构才进入这一市场。三大机构也成为证券化业务的持续推动者，其市场所占份额1995年为83%，2007年仍高达67%，截至2008年6月，三大机构发行的抵押贷款支持证券（MBS）余额为48929亿美元，分级偿还抵押贷款支持证券（CMO）余额为13359亿美元。①证券化业务为美国住房市场提供了充裕的资金支持，实现了为中低收入家庭和特定地区提供住房信贷服务的政策目标，2005年全美住房所有率达到69%。????作为三大机构实现政策目标的条件和对价，政府为其提供了一系列的优惠政策，例如，其发行的证券无需经过证券交易委员会和州监管机构的注册审批等。直到2007年，这套制度安排才把政府的公共目标与私营企业的利润目标有机结合起来，成为政策性金融发展的成功典范。但是，为实现政策性目标，美国政府对抵押证券市场放松了监管，导致过度证券化，最终引发了多年累积风险的集中释放。因为若“两房”倒闭，足以震撼和威胁全局，所以在金融危机中，美国政府坚决地出手援助房地美和房利美，由联邦住房金融局接管“两房”，财政部注资1000亿美元，并收购两房发行的抵押贷款证券。但若作较全面的反思，其政策性金融必然要受到质疑。????我国政策性金融发展其实也面临着挑战和质疑。1994年，我国成立了国家开发银行等3家政策性银行，这3家银行的业务定位十分明确，就是承担国有商业银行所分离出的政策性金融业务，具体包括开发性建设、进出口、农业等领域的政策性金融业务。它们的成立不仅为我国国有商业银行的市场化改革打开了制度空间，也为我国政策性金融业务的规范发展开辟了组织上和制度上的保障机制，是我国金融发展的一个巨大进步。但是经过十多年的发展，我国政策性金融体系的框架和发展思路却存在一定的问题。如原来国家成立了三家政策性银行，又发展了一些政策性金融机构，但现在财务指标最好的国家开发银行已实行商业化，其他两家作用都比较有限。从我国某些政策性金融机构的演变来看，可以很清晰地看到一种“两难”。如果继续追求建立时的政策初衷，就会碰到资金萎缩的困难；如果想让自己持续发展，就要背离初衷，转而追求“短、平、快”，追求商业化。????因此，无论是美国政策性金融，还是中国政策性金融，都要放到本国经济社会发展战略层面来看待。????二、发展政策性金融的战略意义及其长期性????（一）发展政策性金融的战略意义????在市场经济中，市场机制发挥资源配置的基础性作用，是使资金由低效率地区、低收益领域向高效率地区和高收益领域流动，从而更为有效地使用有限的资金。但由于“市场缺陷”的存在，市场机制的这种资金配置方式也会带来一些问题，例如，欠发达地区要发展，需要得到资金支持，而欠发达地区资金运用中的风险调整收益率要明显低于发达地区，所以资金自然要从欠发达地区向发达地区流动，使资金配置中出