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略述清朝督抚权力演变和中央与地方的关系 　　摘 要：清朝中央与地方的关系随着时局的演变也发生着相应的变化，其中变化最显著的要数皇室（清朝政权力最高机关）权力与地方督抚权力的变化。纵观整个清朝督抚权利的演变，重满轻汉的民族主义，让清朝统治者在一开始就对汉人有排斥的思想。然而随着世界历史逐渐步入近代，保守的满族贵族的统治不能适应社会发展的潮流。西学的传入，以及西方船坚炮利打开中国的大门，清朝统治内部有了重大的分歧。那些具有开明眼光的汉族士人，在面对近代化的时候逐渐认识到自强、富国的重要性，在权力的演变中，逐步占据主动权。 　　关键词：督抚权利；中央与地方；权力演变；关系 　　中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）09-0014-03 　　中央与地方是现代政治术语。中央与地方的关系是反映一朝一代皇权的影响，中央与地方的关系良好与否关系政权是否稳定，关系到皇权统治有无危机。可以说中央与地方任何时候都是在博弈的，朱熹曰：“博，局戏；弈，围棋也。”就像下围棋，有时候是一方牵着另一方的鼻子走，这是一种对策。自古以来，各个政权都讲究权力集中在中央，各个地方就会听命于中央。但是，盛极必衰，“绝对的权利只会导致绝对的腐败”。政府的腐败，结果只能是人民揭竿起义，推翻旧政权，建立新政权。 　　在清朝，中央与地方可以认为是以皇帝为核心的皇室，八旗，京都部院是中央，地方则是外省的督抚，驻防将军之类。也可以分为内朝与外朝。乾隆时期，进士秦蕙田说：“设官分职，内外相维，体统相制。”①清代的督抚制度承继明朝，至乾隆朝正式确立完整的地方管理形态。 　　清朝入关后至清帝退位，清朝中央与地方权力博弈的两种情况：其一，清政府自立国后到鸦片战争爆发打开国门，这一时期，清政府是集权的，甚至是极权。其是重用汉人还是满人，完全是取决于其政权需要的，是一种主动的让出极小一部分的权利。例如道光时期梅曾亮在《上方尚书》中曾说：“窃念国家炽昌熙洽，无鸡鸣狗吠之警，一百七十年于今，东西南北方制十余万里，手足动静，视中国之头目，大小督抚开府持节之吏，畏惧凛凛，殿陛若咫尺，其等檄下所属吏递相役使，书吏一纸若子孙，非从中复者，虽小吏毫发事，无所奉行，事权之一，纲纪之肃，推校往古无有伦比。”② 　　其二，19世纪中叶，由于社会矛盾，阶级矛盾的尖锐和西方入侵的影响，导致太平天国和捻军起义的大爆发，起义席卷大半个中国，时间持续呈现前所未有的长，使清朝统治处于风雨飘摇之中，原有的军事力量――八旗和绿营已腐朽不堪，无力承担维护封建统治的重任。为了平定威胁政权的农民起义，清廷不得不授予各省在籍官员以编练军队和筹饷的大权。从而使中央的部分军权、行政权、财政权用人权转移至地方，从满人移向汉人，形成了汉人地方督抚领导的区域性集政治、经济、司法、军事于一体的格局。这其中权利由中央转移至地方，是一种被动的让权，以稳定统治。如《清史稿》称：“时督、抚权宜行事，用人不拘资格，随时举措，固不能以大计举例绳其后也。”③ 　　毋庸置疑，清廷的让权是不得已而为之，谁都不会轻易地主动地放下手中的权利，除非已到非常时期，实属无奈。然而，清廷的这一无奈之举，正是加速清朝灭亡的一个重要原因。各个地方势力的离心倾向已经不可改变，也反映出皇权已不再威严。随着地方督抚权力的上升，凡遇到中大的事情，如中央的政策性问题以及军国大事，清政府都要援引疆臣的意见，以至于发展为朝廷将重大决策交由地方督抚复奏的成规。如在对待“海防”与“塞防”问题上，也可以认为是湘系与淮系之争。“海防与塞防并重”的国防思想也让左宗棠成为民族英雄。 　　然而，作为统治者的清朝政府，是绝对不会就这样将权力拱手于人。必然还要再起反击。即进入清朝中央与地方博弈的第二阶段。19世纪60年代至90年代，清政府试图再次确立中央高度集权的军事统治体制，比如：在军事方面，化勇为兵，将勇营体制导入中央集权的军事系统中，同时为了控制各省勇营人数，于1878年下旨命各省淘汰勇营的十分之一。在财政方面，清廷通过摊派，指定协饷京饷等措施，去约束地方财政权利，仍能一定程度地控制地方财政权。在任免人事方面，清廷通过控制各省督抚的任免权及调署权，可随时对督抚的职务予以罢免或调任。 　　但是即使是这些措施也无法换回着已经注定要被分化权利的局面。其一，中国海关权利的丧失。中央财政的基础来源之一被阻断。从《南京条约》开始，中国的自主关税权被受到制约，直至英国人赫德担任海关总税务司时，中国的关税完全被帝国主义所控制了。即使未有地方的分权，清政府也不可能有完整的财政自主权力。 　　其二，洋务运动的兴起。19世纪60年代以后兴起的洋务运动从创办军事工业开始。1864年时任江苏巡抚的李鸿章写信给奕：“中国欲自强，莫如学习外国利器。欲学习外国利器，则