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试论公开招标是ppp项实施的有效途径-国家体育场鸟巢案例试论公开招标是ppp项目实施的有效途径-国家体育场鸟巢案例
PPP模式在国家体育场(鸟巢)项目的应用分析——试论公开招标是PPP项目实施的有效途径
2015-03-03
引言
随着国务院《关于投资体制改革的决定》、《关于加强城市基础设施建设的意见》及《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件颁布实施,我国市政公用事业改革进一步深化。当前我国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题,推广PPP模式尤为重要。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:在自然垄断行业实行政企分开,特许经营改革;允许社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施投资、建设、运营;推广政府购买服务;大力发展混合制经济。国务院已推出80个PPP示范项目,面向社会公开招标,鼓励社会资本,以合资、独资、特许经营等方式参与,要求把这80个PPP项目建成社会资本参与的样板工程;指出各地政府要积极筹备更多的PPP项目。在财政部召开的全国PPP专题会上,财政部对PPP作了系统部署,财政部作为PPP的第一责任部门,正大力推广PPP。
国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业,自2006年起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业,业绩居业界首位,仅PPP项目就完成了200余项。其中,国家体育场(鸟巢)是我国首个采取公开招标的PPP项目,也是我国相当成功的大型PPP项目案例,目前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位,牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。
本文结合国家体育场(鸟巢)PPP项目,就当前推广PPP模式的意义及如何应用进行研究探讨。
一、城镇化面临的问题
党的十八届三中全会《决定》要求:坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。中共中央、国务院于2014年3月印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出,走中国特色新型城镇化道路,对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。但是,新型城镇化需要大量资金投入,而已形成的大量地方债务风险也亟须化解。
1.地方债的形成
《中华人民共和国预算法》已于2014年8月31日修订,并将于2015年1月1日开始施行。修订后的《预算法》稍微放开了地方政府举债的限制,规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,“除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前,依据自1995年开始实施的《预算法》,地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设,在经济高速发展的十年时间里,地方政府通过组建各类地方融资平台筹集资金,形成了大量的地方政府债。具体原因如下:
一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地,一方面房地产调控带来财政减收;另一方面保障和改善民生,尤其是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升,财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力,举债度日。
二是计划经济观念影响。长期计划经济影响,许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段,对于政府指导干预经济运行细节情有独钟,频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预,破坏了市场规律,造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展模式。同时,误解公有制为主导,认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有,融资平台和银行都是公有。政府认为“不怕还不了”;银行认为“不怕政府不还”。尤其是2008年实行经济刺激计划后,由于取消了贷款数额限制,银行争抢政府项目,造成相当部分银行信贷资金“财政化”。
三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会,地主情结根深蒂固。表现在个人上,重积累、轻享受,省吃节用、买田置地、建楼盖房;表现在政府上,重投资、轻消费,经济发展依赖投资拉动而不是消费增长,为了建设不惜到处举债。
四是监管缺位。分税制改革后,中央财政大量资金通过专项转移支付划拨地方,出现了配套资金“相互钓鱼”现象,地方为了拿到中央专项转移支付资金,申报项目时承诺无法承担的配套资金,只能靠举债配套。
此外,以GDP为核心的干部考核制度,催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”,“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。
2.城镇化建设的紧迫性
当前我国实际城镇化率并不高,由于软件硬件配套不完善,名义上是超过50%,实际上只有40%。2020年要达到中央要求的60%,由此带来的投资需求将超过40万亿元。加上目前已形成了大量的地方债,旧债要还,新债要举,资金缺口非常大。
亚行、世行一直倡导PPP模式,中央层面正在加速PPP模式立法进
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