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“枢纽型”社会组织参与社会管理的思考 ——写在上海市静安区社会组织联合会成立五周年之际 张大明 [摘要]在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局下，建立“枢纽型”社会组织管理模式，是社会组织参与社会管理体制机制的创新。枢纽型社会组织以调查研究、指导咨询、交流合作、反映诉求等为主要功能，在政治引领、培育社会组织和领军人物、促进政府职能转变、提高资源共享、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。实践证明，静安区枢纽型社会组织是具有时代特征、富有静安特点、行之有效的社会组织管理新模式。 [关键词]枢纽型社会组织；社会管理 2006年10月，党的十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。“社会协同”的主体和基础是社会组织，因此，培育社会组织健康成长是实现“社会协同”的重要前提。对此，上海市静安区认真贯彻中央和市委、市府对关于加强社会建设、创新社会管理的要求，适应新情况新形势新任务提出的新要求，创建了“枢纽型”社会组织管理模式，从体制机制上进一步推动了社会组织参与加强和创新社会管理的各项工作。 一、建立“枢纽型”社会组织的背景 为着力推进静安区加强和创新社会管理的各项工作，2006年底，区委、区政府对区域经济社会发展情况进行了深入调研。调研显示，与经济建设相比，静安的社会建设还相对滞后，存在着一条腿长一条腿短的情况。主要表现在三个方面：一是，民生需求日益多元，但资源供应方式相对单一；二是，社会矛盾复杂多样，但化解方法相对单一；三是，城市现代化进程加速，但城区管理方式方法相对单一。要改变这种状况，仅靠政府行政力量不够，仅靠体制内的力量也不够，还必须整合社会资源，让“第三方力量”——社会组织更加深入全面地参与社会管理和创新。这是符合时代发展趋势，适应加强和创新社会管理需求，从而实现社会需求与提供服务更好对接的有效方式，也是静安区进一步加强和创新社会管理的突破口。随着调研工作的进一步深入，区委、区政府发现社会公众对社会组织缺乏系统的认识，对其发展的意义、作用，认知度和认同度相对滞后；民生服务类的社会组织的比例和机构管理的水平都较低，人员的年龄结构老化，没有形成有影响力的品牌和领军人物；以公信力为核心的社会组织能力建设的服务需要进一步加强；社会组织向党和政府反映诉求的渠道还不够畅通，党建工作覆盖面和有效性也亟待提高。 调研充分显示，政力有限，民力无穷，通过加快培育发展社会组织，从而努力促进静安区加强和创新社会管理，已经成为了区委、区政府一项刻不容缓的重要工作。在深入思考社会组织不改变其属性（章程主导下的自治自律、民间性），既能“发展得好”又能“掌控得住”的基础上，区委、区政府结合区情实际和社会组织特点，突破传统的思想观念和管理思路，提出对建立社会组织 “枢纽型”管理模式的构想并及时付诸实践。 二、“枢纽型”社会组织的定义 “枢纽型”社会组织最主要的功能是在党和政府与各类专业性公益类社会组织之间发挥桥梁纽带作用。它把同类别、同性质、同领域、同地域的社会组织联合起来，在政府管理部门和社会组织之间，通过类似于社会组织联合体的实践载体，服务和管理一个系统、一个领域、一个地域的社会组织。这个实践载体以章程为纽带，在政治上发挥引领作用，在业务上发挥引导功能，通过政府委托，以购买服务的形式，发挥业务指导作用，以有效的服务促进社会组织的社会化、专业化，引导社会组织实现自我管理、自我服务、自我发展、自治自律，取得了不是通过行政管理权力获得社会组织的认可和信任，即“以民管民”的成效。这种管理方式是一种去行政化、去科层制、实行扁平化的管理模式。 2007年，静安区在上海率先成立了区社会组织联合会（即静安区“1+5+X”社会组织枢纽型管理模式中的“1”，以下简称“区社联会”），之后又相继在5个街道（即“5”），和劳动、文化、教育等系统（即“X”）成立社会组织联合会，形成了静安区“1+5+X”枢纽型社会组织管理模式。“1”和“5”是属于地域类的枢纽型社会组织，“X”属于领域类的枢纽型社会组织，“1+5+X”称之为混合类枢纽型社会组织。由于混合类枢纽型社会组织把“地域类”社会组织和“领域类”社会组织两者的优势在区级层面上整合在一起，其政府的主导力、支撑力更强，体制优势更加凸显。以这种混合类枢纽型社会组织为依托，开辟社会组织党建领域的工作，其针对性和有效性更易得到提高。五年多来，静安区枢纽型社会组织管理模式发挥桥梁和纽带作用，坚持“党建”引领“社建”，提升新社会组织党建工作的有效性；坚持以章程为行动准则，大力培育发展公益类专业性社会组织和领军人物，加强以公信力为核心的能力建设；坚持搭建服务平台，承接服务项目，倾听反映诉求，推动政府购买服务，在惠及