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从“蒙德罗计划”和上海磁悬浮工程的异同对比中外行政决策 在国内公共行政学教学中，法国“蒙德罗计划”是一个屡见不鲜的案例。由于所出现的缺失和错漏显而易见，对这一案例持否定态度的分析和评价自然也成为研究的主流。但如果将该案例与近年来国内一些重大行政决策进行比较，深入思考之后，我们会发现，即使是“蒙德罗计划”这样的失败作品，也仍然存在着一定的积极合理成分。在学习批判该案例不当之处的同时，其正面意义也可以对我国当前和今后的政府决策提供一定的借鉴作用。本文拟通过“蒙德罗计划”与上海磁悬浮工程在整个决策过程中几个方面异同的对比，就上述问题开展初步的探讨。 一、决策主体 公共行政学中的决策主体是指依据法定程序授予而拥有行政决策权的行政决策者。由于其必须具有国家赋予的行政权，因此只能是具有管理国家公共事务行政权的组织和个人，也就是中央或地方政府及其组成人员。至于各个案例中具体的决策主体，则因各国政府组成结构不同而复杂多样。 在“蒙德罗计划”中，起初决策上马“蒙德罗上游塞纳河和约纳河引水区兴建计划”的是法国塞纳－马尔纳省政府。具体来讲，该计划由省政府一手包办，在有关科室里酝酿成熟，事前没有与各区、市、镇、村磋商洽谈。随着事态的发展，该省省议会和行政法院均出面反对工程。此时法国三权分立的政治制度得到了很好的体现，由于该计划从本质上来说属于行政决策，其最终决定权仍在省政府。而法国是一个单一制中央集权国家，省长由总统直接委任，并不需要听命于省议会，甚至对行政法院撤销成立工程待建区的命令也可以视若无睹。这种体制的优点和缺点都是显而易见的。其优点是可以集中行政意志推行决策，不受其他政治力量的干扰；缺点则是过于独断专行，难以全面充分反映民意。 在省议会组织专家进行考察，以大量事实说明“蒙德罗计划”在技术上不必要，在经济上行不通之后，省政府一方还是坚持原计划不肯让步，表明了即使是在民主国家，行政权力依然可以非常强势。但当总统听取汇报并支持省议会一方后，支持和反对方的力量对比就彻底发生了逆转。这时行政组织科层制的特点也显露无遗。对省长来说，他唯一的上级就是总统，总统的命令必须执行，否则他自己行使权力也就失去了合法性基础。至此“蒙德罗计划”黯然落幕，整个过程完全是在法律和制度的框架内以公开透明的方式进行运作的。 相对民主国家决策主体的明确，我国则存在许多模糊之处。上海磁悬浮工程的决策先后涉及上海市、铁道部、原国家经贸委、原国家计委等多个部委，各方纷纷发表意见，却难以看出到底谁才是真正的决策者。根据相关报道，时任总理的朱镕基应是最终的拍板决策者，但最终在工程合同上签字的又是时任上海市长徐匡迪。决策主体的不明确，首先增加了决策在时间、人力、物力等各方面的成本，助长了各个政府机构之间的推诿扯皮，影响了决策效率；其次也造成了对于决策结果无人负责的情况，不利于决策失当时的责任分析和追究。 二、其他决策参与者 随着现代国家决策民主化程度的不断加深，社会各界参与行政决策的深度和广度也不断扩展，成为影响决策的重要力量，在各个决策案例中均能够得到体现。 决策民主化首先表现在专家参与行政决策。面对大量信息和复杂的社会系统，优化组合的专家团体可以为决策提供较优的选择。在“蒙德罗计划”中，地质、水文、卫生学家向专门委员会提出的意见起到了决定性的作用。这些意见中立、客观、翔实、准确，以大量数字和事实作为依据，令省政府一方难以反驳。专家在这里真正起到了智囊和外脑的作用。 虽然如上文分析所述，地方立法和司法机构不能直接推翻行政主体在行政决策上的唯一决定权，但在“蒙德罗计划”中他们绝不甘于碌碌无为，而是穷尽资源和手段，从行政法院撤销“待建区”到省议会组织专门委员会调查，竭力阻止错误决策获得通过。与此形成鲜明对比的是，巴黎市区的代议人员则站在本市地方利益的角度支持引水工程，谴责塞纳－马尔纳省议会，对地方议会的职责和立场进行了很好的诠释。 在现代公民社会中，参与行政决策的不仅是权力机构，人民群众自身也越来越多地直接参与和影响决策。无论是扬言用拖拉机堵死高速公路（事实上这是法国农民示威的常见手段之一），还是派代表同政府协商，都体现了民众积极参与政治的决心。在民主社会，这样的表态或多或少会给行政机构在决策时带来压力，迫使其更多地考虑民意的诉求。 以上各方决策参与者的表现，在我国目前也开始出现，但力量远不如民主国家强大，基本上无法与行政主体抗衡。首先，由于我国是一元制领导的政体，人大、法院等机构基本不可能对政府决策提出有效的反对意见，例如投资高达一两百亿元的上海磁悬浮项目，整个论证过程中却几乎听不到人大的声音。其次，目前我国很多专家学者被认为与国家权力或利益集团有着千丝万缕的联系，由于一些人动辄发表违反常识、违背民心的言论，专家学者作为一个整体的形象和公信力都不断下滑，公众难以寄希望于他