5第五讲_公债负担.ppt

七，我国政府的隐性债务、或有债务对国  债政策的影响 比较而言，显性的直接债务更加令人关注。因为在严格的市场经济中，政府应当有十分明确的活动边界，通过规范的规则确定政府的职能。显性的直接债务是政府到期必须履约的债务，如果不能履约，可能导致社会公众对政府信心的下降，并将产生更大的经济和社会成本。正因为如此，世界上任何国家都对显性直接债务进行比较严格的管理。显性直接债务的规模和变动状况也受到社会公众特别是投资者的关心，并成为衡量政府财政状况的重要标志。 如果进行静态考察，可以发现，政府的隐性债务、或有债务以及政府直接的显性债务都构成政府的债务负担。在总债务规模合理的情况下，隐性债务、或有债务的规模越大，显性的直接债务的空间就越小。这成为制约国债政策的一个重要因素。正是由于这个原因，在确定国债规模和国债政策时，必须考虑隐性债务、或有债务的状况。当一个国家政府不存在隐性债务、或有债务时，它所承担的国债的数量相对可以更大一些。相反，它所能够承担的国债数量就小一些。这说明，政府隐性债务和或有债务的多少一定程度上制约了国债政策的空间。 如果动态地进行考察，令人关注的是，隐性债务和或有债务可能向显性的直接债务转化，从而形成对国债市场和国债政策的冲击。从我国的情况看，外债中有一部分就可能转化为政府的直接负担，需要政府通过发行国债来解决。但问题更大的是银行不良资产和社会保障中的隐性债务和或有债务。银行不良资产中存在一定规模的呆坏账，通过银行资本难以补偿，最终就只能通过发行国债来解决。1998年发行2700亿元国债，实际上就发挥了这样的作用。社会保障方面存在大量的资金缺口，当不能通过其他方法解决时，也只能通过发行国债来解决。这在其他国家也是如此。匈牙利在20世纪90年代初解决银行不良资产，智利在20世纪80年代建立新的社会保障制度，都是通过发行国债来筹集资金来源，以显性的直接的债务形式取代了隐性债务、或有债务的形式。在这种情况下，隐性债务、或有债务向现实债务的转化成为决定国债政策的重要因素。满足这个方面发行国债的需要，从总体乎衡的角度看，就需要压缩其他方面发行国债的需要。如果不能这样，就可能导致短期内国债规模的迅速扩大，突破可持续性的国债政策的限制。同时形成巨大的资金需求压力，带动市场利率短期内快速上升，对整个金融市场产生冲击作用。 从宏观管理的角度看，关键在于把握上述隐性债务、或有债务的运动特点。在一般情况下，隐性债务、或有债务的数量是比较稳定的，其性质也是比较稳定的，对国债市场和国债政策的影响也比较容易评估。但当出现特殊情况时，特别是出现金融风险、外债风险时，隐性债务、或有债务的数量会迅速增加，而且可能快速地向直接的显性债务转化，同时产生连带效应，波及其他金融市场，使国债市场面临巨大压力，导致国债利率上升，价格下降，国债政策被迫进行调整。而往往在这个时候，国债政策不能完全解决问题，只能通过政府提出更多的允诺或采取行政措施，结果将导致更多的隐性债务和或有债务的产生。因此，大量的隐性债务和或有债务，特别是当这些隐性债务和或有债务向直接显性债务转化时，将从国债增长、利率提高、经济增长下降等多个角度产生影响，并可能积累而成风险 。研究化解和消除隐性债务和或有债务风险，是保持国债政策可持续性的重要方面。对我国而言尤其如此。 ? 八，我国隐性债务、或有债务风险的化解 及其对国债政策可持续性的影响 外债、银行不良资产、养老保险欠账是我国隐性债务、或有债务的主要组成部分。在这三部分中，外债所占的比重最小。同时，我国外债的结构是比较合理的，特别是决策层十分重视对外债可能造成的风险，我国有相当充裕的外汇储备，这为外债偿还提供了有力的保障。从总体上看，我国外债的承债主体偿还能力是比较强的。 一般把银行不良资产全部计算为政府的或有债务。而银行不良资产的存在导致的财政成本并不完全转化为国债负担。这是因为政府可以采取多种途径来解决银行不良资产的财政成本。目前看，解决银行资本问题可行的途径是通过银行股份化改造，从社会筹集资金，充实银行资本。提高不良贷款回收资金的比例，同样有相当大的余地。这些方面的措施，都有利于减轻通过国债筹集资金的压力，提高国债政策的可持续性。同时，由于不良资产的解决并不是同时发生的，使政府可以在一个相当长的时间里来分阶段解决问题。更重要的是，银行不良资产对国债政策的影响，在于是否继续产生新的不良资产。如果银行效益提高，并可以把新增贷款的不良资产比例尽可能地降低，现在看需要财政承担的成本就可以在很大程度上通过银行自身分解。显然，在考虑这些方面因素时，银行不良资产对于国债政策可持续性的直接影响并没有上面数字所反映的那么大。 社会保障方面，财政所需要承担的是原来体制下职工的养老问题，以及由此导致的资金缺