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第四章 公共组织管理 主要知识点 1、公共组织的含义、构成要素和特征 2、公共组织结构的类型 3、公共组织设计的原则 4、公共组织变革的类型、动力和过程 5、公共组织变革的阻力和消解对策 6、公共组织的发展趋势 重点提示 学生在学习本章时应将第二章的第一、二节内容和本章的内容联系起来学习，温故而知新，有利于加深对有关内容的理解和掌握。尤其要重点掌握公共组织的含义和特征、公共组织的结构和设计原则、公共组织变革的动力与阻碍以及消解政策、公共组织的发展趋势等。 一、公共组织的含义、构成要素和特征 公共组织是指以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本职能的社会组织。公共组织可分为政府组织和非政府公共组织两种类型。政府组织的基本特征为政治性、社会性、权威性、法制性和系统性。公共组织由组织人员、物质因素、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权责分配和规章制度等要素构成。　 二、公共组织结构的类型 公共组织的结构就是指公共组织内部各构成要素之间的排列组合方式，亦即构成公共组织的各要素之间的相互作用和相互关联的特定方式。公共组织结构的主要类型有直线式结构、职能式结构、直线－－职能式结构和矩阵式结构。公共组织内部进行垂直分工和水平分工。组织的垂直分工涉及到管理层次问题，并由此形成组织的纵向结构；组织的水平分工涉及到管理幅度问题，也由此形成组织的横向结构；两者交叉结合成组织的整体结构。公共组织结构的一个重要问题就是要协调好管理层次与管理幅度的相互关系。 二、公共组织结构的类型 （一）公共组织结构的类型 根据权力或职能的分配方式分为四种类型： 直线式结构：垂直领导、隶属关系清晰、责权明确 职能式结构：水平方向、分工明确、专业化管理 直线—职能式结构：纵向直线起主导作用，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统 矩阵式结构：按职能划分的职能部门和按项目划分的项目小组两个系统组合成一个矩阵。加强了职能部门之间的沟通和联系，但同时接受两个方面的指挥，易产生协调问题。 管理实践中相互结合、相互补充，综合采用四种类型。 二、公共组织结构的类型 （二）管理层次与管理幅度的关系 管理层次就是管理纵向结构的层级数。 管理幅度指管理者所管理的人数。 管理的层级越多，管理的幅度就越窄。 管理层次与管理幅度在一般情况下呈反比关系。 二、公共组织结构的类型 管理层次多、幅度窄的行政组织结构呈高金字塔形，是“尖形结构”。 管理层次少、管理幅度宽的组织结构呈扁金字塔形，是“扁平结构”。 二、公共组织结构的类型 两者各有优缺点： “尖形结构”其优点是事权集中、分工明确、控制有力，便于整体协调和统一领导。缺点是管理层次多、信息传递时间长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行，同时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性，易使管理工作僵化。 “扁平结构”的优点是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，整体观念强，具有较大的自主性。缺点是组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，可能导致行政控制软弱，上下级之间的协调较差。 三、公共组织设计的原则 公共组织设计是指根据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。通过组织设计使公共组织的各个要素合理配置、有机结合、协调运行，从而达到提高组织效率的目的。为此，公共组织设计应遵循的主要原则有职能目标原则，完整统一原则，精干效能原则，法制原则，职、权、责一致原则，人本原则。 三、公共组织设计的原则 第一，职能目标原则（首要依据） 第二，完整统一原则 一个国家的各级、各部门组织是一个完整统一的体系。 避免“权力真空”、“政出多门”。 三、公共组织设计的原则 第三，精干效能原则 精干：以较少的机构、人员和财物投入来完成较多的工作任务 效能：公共组织实现管理目标的有效程度或完成管理目标的实际能力 第四，法制原则 公共组织的设计和建立必须符合国家法律。 三、公共组织设计的原则 第五，职、权、责一致原则 有职：明确规定机构的职能范围或工作人员的职务范围 有权：授予与职务相应的权力 有责：对执行职务和行使权力承担管理责任 第六，人本原则 充分考虑人的积极性、主动性、创造性 四、公共组织变革的类型、动力和过程 公共组织的变革是指公共组织根据其外部环境的变化和内部情况的变动，主动地对自己原有的状态加以改进，以适应社会发展的需要，更好地实现组织目标的活动。公共组织变革的主要类型有：以外延为主的变革和以内涵为主的变革；以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革；激