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主体功能区的内涵和发展要求 2007-10-24 内容摘要：主体功能区是与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系的概念，是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元，具有鲜明的特性。不同类型的主体功能区具有不同的发展要求。 关键词：主体功能，区特性，发展要求 主体功能区是与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系的概念，既不同于综合性区域，也不同于类型区。厘清主体功能区的内涵、特性和发展要求，对于制定科学的落实推进形成主体功能区战略具有重要意义。 一、主体功能区的内涵和特性 在区域开发过程中，通常会形成各种不同的区域。这些区域一般可以划分为综合性区域和类型区。综合性区域包括经济区、行政区、自然地理区等；类型区包括工业区、农业区、商业区、自然保护区、蓄滞洪区、开发区等。各区域都具有一定的功能，综合性区域的功能较多，类型区的功能较为单一。主体功能区既不同于一般的综合性区域，也不同于一般的类型区。与一般的综合性区域相比，它有一种特别突出的特征，这种特征决定着该区域的发展定位及其发展方向；与一般的类型区相比，在多数情况下，它有着多重的功能。主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，与中国经济社会发展在特定阶段的主要矛盾相联系。 主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现存经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。 主体功能区的主要特性可以概括为： （一）它服务于人与自然协调发展 在我国，不同区域、不同层级的政府部门出于不同的目的，依据不同的原则，划分和确定了各种类型的区域。但在一般情况下，这些区域的划分主要是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的需求，其功能的实现不会涉及经济社会发展大格局和大思路的调整。主体功能区的划分则不同，它是根据经济社会可持续发展的要求和各区域的现实条件和发展潜力，对各区域按其功能定位、发展方向和模式加以分类，以便对各区域进行分类管理，以促进人与自然的和谐相处。主体功能区的发展和演变对未来我国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态系统建设等具有长期和重大的影响。 （二）它是实践科学的空间治理理念所依托的区域单元 空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源秉赋优势，通过分工协作，实现区域经济社会发展、生态环境保护和区域间的协调发展。对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，是通过分类管理的政策引导或规制区域的开发活动，促进形成理想的空间开发结构、实践科学的空间治理理念的需要。 （三）它承担一主多辅的功能 绝大部分区域的要素是多元的，功能也是复合的。主体功能区突出的是区域的主要功能和主导作用，但又不排斥一般功能和特殊功能、辅助功能或附属功能的存在和发展。其基本要求是该区域未来的开发目标和方向必须符合主体功能的性质，但主体功能和作用的发挥并不排斥其他功能及其作用的发挥，关键是其他功能的发挥不能影响和破坏主体功能的发挥，或者说要以不影响和不破坏主体功能的建设为前提。 （四）它在空间整体功能最大化中确定自身的功能 主体功能区功能的确定，以空间整体的功能最大化、总体利益和长远利益的最大化为出发点和归宿。对一个特定区域的划分和功能定位不但考虑了该区域自身的资源环境承载能力和已有的开发强度，还考虑了其在周边甚至更大范围的区域内所具有的发展条件和比较优势，是放在一个大的空间系统里来统筹考虑其分工协作关系的。各类主体功能区之间的关系，是既有分工，又有合作，相辅相成，互促共进。在确保全局和整体利益的同时，各种类型区也能够实现各自合理的利益。 （五）它具有多层级性和功能的非排他性 由于空间系统的复杂性和各空间单元规模的差异性，不同类型的区域一方面具有明显的层级，另一方面在空间上表现出一种层级交错的结构。因此，划分主体功能区，首先，需要分层次，可以按照不同的空间尺度进行划分，比如以市县或者乡镇为基本单元，具体空间尺度的选取取决于空间管理的要求和能力。其次，主体功能区的定位也需要区别其所在的层级，比如整个区域的或者全国的，次级区域或者省区的，市县以及乡镇的等等。另外，在上一层次确定的某类主体功能区内，其内部可能存在其他的主体功能区单元，比如在限制开发区内部选择少数条件较好的地区进行集约式重点开发等，或者在重点开发区内部存在需要严格保护的禁止开发区等。 二、主体功能区