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第11章 西蒙的行为主义公共行政管理理论 一、“行政谚语”——对传统公共行政学理论的批判 1．要点 西蒙认为传统公共行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语，虽然它们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为“行政谚语”。 2．西蒙以四项原则为例作了具体阐释 (1)分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工； (2)专业分工原则与统一指挥原则也是相冲突的； (3)控制幅度原则与组织层次应该力求减少的原则相冲突； (4)按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲突的，而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服务对象、地点划分组织的好处。 3．行政谚语的含义 传统的公共行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，那么在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称为行政谚语的真实含义所在。 二、行政学研究方法论 1．事实与价值 社会科学家在传统研究上不重视事实与价值的区别，而西蒙则强调了这二者的区别并且在这二者区别的基础上建立起进一步的方法理论。 （1）价值与事实的理论区别 ①事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达，这两种命题的区别相当于一般“描述性陈述”与“规范性陈述”或“是然问题”与“应然问题”的区别。 ②事实命题可以证明是真是假，即证明在这个世界上是否实际上存在或发生所陈述的情形；价值命题即宣告某种特定的情形是“应该如此”、是“更好的”或者是“所期望的”。 ③一个事实命题是否正确取决于它是否与事实相符，而一个价值命题是否正确则是基于人的专断。 ④事实命题不能以任何推理从价值命题中引出，价值命题不能直接从经验（事实）中产生。 ⑤科学命题都是事实命题，即科学研究以事实问题为对象；而价值问题则是不能用科学方法进行处理的。 （2）西蒙认为价值与事实的区别即目的与手段的区别 ①手段—目的链（或系列）或目的层级体系：在层级体系中，每一层级对下一层级来说即为目的，而对上一层级来说则为手段，换言之，每一层级都可以作为手段或目的，亦即所有目的皆可以作为手段，所有手段亦皆可以作为目的。 ②要点：手段与目的并无绝对意义，只有相对意义。在这种手段—目的链上，价值是指最终目的，即所以求达此目的者在此目的本身，此目的不再为达到另一目的的手段。对这个最终目的的抉择便是一个“价值判断”，而关于达到这一目的之手段的抉择均为“事实判断”，但是，手段与目的的关系并非完全像链条一样一环一环地相互紧扣，二者的关系往往并不十分清楚，一种手段可以达到多种目的，同时层级越高，二者的关系越不清楚。 （3）区分政策问题与事实问题的原则 ①一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。 ②行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值判断有争议时，行政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机关负完全责任。 2．操作定义 （1）名词的操作定义 指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。 （2）西蒙给“权威”一词的操作定义 只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下，不对该项决策的是非曲直进行自主审查，即表示那个下级人员接受了权威。权威的两种类型：①法定的权威；②心理的权威。 3．概念工具 （1）含义 西蒙认为，在一门科学能够创立原则之前，首先必须具备某些概念。行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。这种概念不包括有关学科的实质理论，只是用来作为研究这一学科、建立这一学科的理论或原则的工具，所以称为“概念工具”。 （2）要点 西蒙认为，任何一种整体现象的复杂性都是就其特殊“层次”的现象建立其特殊理论，其层次取决于作为研究目标的某种特殊单位，这种层次现象的理论应该以单位内的行为和单位间的行为来说明。 三、行政决策理论 1．决策研究与公共行政学研究 西蒙从以下几个方面进一步阐述了他提出以决策行为去研究公共行政学的理由： （1）传统公共行政学的讨论都只注意“执行”，即“行动”或“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。 （2）实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层，即操作层的操作人员执行的，但是在这些操作人员之上的非操作人员在实现组织目标上显然并非多余，而且影响可能更大。 （3）传统公共行政学者对一个组织的说明大部分都限于说明组织的职责分配与组织的正