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第一章 绪论 第一节行政管理的含义和特征 行政、管理与行政管理 （一）行政： “行政”是行政管理学的基本概念，广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。 ①“行政”二字，在中国已有久远的历史。 距今2000多年《左传》中记载：“行其政事”、“ 行其政令”，《史记.周本纪》中，记载公元前241年,西周时期，周厉王因“国人发难”逃走，“召公、周公行政”。 当时认为“行政”就是管理国家的事务。 ②在国外，2000多年前古希腊学者亚里士多德Aristotle就使用“行政”一词。 ③今普遍使用《社会科学大辞典》中对“行政”解释：“行政为国家事务的管理”。 （二）行政与管理 管理是管辖与治理之意。即对管理对象的一系列筹划、组织、控制、治理的活动。 “管理”的历史比“行政”要悠久，早在原始社会，人们为了生存，就必须组织起来与自然界进行斗争，有分工合作、劳动果实合理分配等等。管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。 国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团,中国国家在在夏朝建立，管理国家政务的最高行政机关及地方机关也随即建立。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。 行政与管理有着密切的关系。管理范围大于行政，行政具有政治性，管理可以是对一般事务的统筹规划。 (三) 行政与政治 对政治与行政的区分做出重要贡献的是美国两个著名学者威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。 威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”；与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属“国家意志的执行”。 古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动”。 由于“两分法”是从宏观的国家权力结构及功能分配的角度去理解和界定行政，因而被称为政治行政观。 行政管理：是作为行政管理主体的国家行政机关机关通过行使国家行政权力、依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。（p3） 国家事务的管理（国防、外交等） 社会公共事务的管理（经济、科学、教育、文化、卫生环境等） 行政机关内部事务的管理（自身机构设置、人员、工作秩序等）如：政府机构改革（98年，部、委、行、署） 二、行政管理的特征： 1 、行使公共权力： 公共权力是由宪法、法律所规定，由社会和公民所认同的公共权威，它集中表现为国家权力，包括立法权、司法权、行政权，政府是行使行政权的国家机关，任何社会组织和公民个人都要服从各级政府的这种公共权力。行政公共权力的这一特征决定行政管理活动具有政治性、权威性、强制性。 在国家产生之后，公共权力集中表现为国家权力，包括立法权、司法权和行政权等。 三权分立： 权利平行与相互制衡 我国：议行合一 我国政府的权力属于人民，人民通过人民代表大会及其常务委员会给政府授权，政府为人大的执行机关，通过对人大负责，而最终对人民负责。 公共权力代表国家意志，为大多数公众认同，具有很强的权威性和约束力。它以国家的暴力工具如警察、军队、监狱等保证其行使。 △行政管理行使公共权力这一性质，决定其具体管理活动呈现很强的政治性、权威性和强制性等特点。 2 、管理公共事务： “究竟政府应管多，还是管少？应管到何种程度呢？”一般来说，凡是公民可以自理的事情，凡是企事业单位内部的事情，政府都不必干预，都不必插手管理。要从“全能”政府的误解中走出来。 甚至现代西方对公共行政管理主张在公共服务领域内引入市场机制，鼓励私人机构、社区和社会组织参与公共服务。（如美国的社区管理，美国地方政府对“环卫工作招标”） 资料：The privatization debate,《公共管理导论》p99－p100 行政管理以公共事务管理为基本职能的性质，使其具体管理活动呈现明显的社会性、广泛性、权变性等特点。 3 、谋求公共利益： 政府的公共权力、公共管理从本质上说就是要代表和谋取社会大多数人的普遍性的、全局性的公共利益，而不是某个集团或私人的利益，因而政府行政管理必须以公共利益为