基于城乡公共服务一体化行政体制改革的理论分析与模式探讨[10p].docVIP

姚莉:基于城乡公共服务一体化行政体制改革的理论分析与模式探讨 摘要：实现城乡公共服务一体化是我国城乡一体化的必然发展。文章认为，基于城乡公共服务一体化的行政体制改革在理论上需解决改革的目标、实质、条件和制约因素等基本问题，在实践上有上海功能区域改革和浙江“强镇扩权”两种模式。改革的主要思路是，以浙江模式为基础借鉴上海模式的优势，重点解决阻碍体制改革的制约性因素。具体建议包括合理划分城乡公共服务的供给和管理职责、公共财政从重视城市发展转变为城乡协调发展、统一城乡公共服务机构等。 关键词：城乡公共服务一体化，行政体制，理论，模式 一、概念界定：城乡一体化、城乡公共服务一体化与公共服务均等化 1.城乡一体化与城乡公共服务一体化。城乡一体化的思想渊源有三个。一是马克思主义经典作家的城乡融合理论；二是由霍华德、芒福德和斯坦因等城市学家依次提出的田园城市、区域统一体和区域城市的思想，主旨是建立以城市或城市群为中心的城乡结合体；三是由刘易斯等经济学家针对“二元经济结构”提出的，即通过以城市为基础的工业化导向战略吸纳农村剩余劳动力、带动农村经济发展，是实现城乡一体化的主要途径（黄阳平、詹志华，2008）。因此，我国早期对城乡一体化的研究，在概念上多注重消除城乡分丁、消灭城乡基本差别的城乡融合观点；在研究领域上偏向生产力合理布局、资源和要素合理流动的经济范畴；在实践上以农业支持工业、农村支持城市的城市——工业导向模式为主。但这种模式发展的结果是城市与农村在经济、文化、社会发展等领域的全方位差异，对城乡一体化的认识亦因此有了深化，即从城乡融合转向城乡互动、协调共生；从城乡经济一体化扩展为城乡经济社会发展一体化，具体包括城乡产业、空间布局、社会保障、科教文卫、就业、收入分配、公共品投入、市场体系和管理制度的一体化；从单一的城市——工业导向模式发展为与小城镇发展、地域空间单元（城乡边缘区）、农村综合发展、城乡联系通道等多元模式共存的态势。可见，城乡公共服务一体化是城乡经济社会发展一体化的重要内容，是我国城乡一体化实践的必然发；展，它是指城市和农村的基础设施、医疗卫生、社会保障、文化教育等公共服务的政府供给打破二元体制的限制，在逐步缩小差距的基础上，最终实现城乡之间的衔接与统一。 2.城乡公共服务一体化与公共服务均等化。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务（邓蓉敬，2007）。均等化并非一体化，它与城乡公共服务一体化既有区别又有联系。主要的区别有二点。（1）思想渊源不同。公共服务均等化主要源于布坎南的财政平衡思想。（2）核心内容不同。城乡公共服务一体化的核心是制度统一，如中共十七大报告提出的城乡劳动者平等就业的制度、覆盖城乡居民的社会保障体系等；而公共服务均等化的核心内容是实现公民基本权利的平等。（3）实现模式不同。前者是以实现城乡一体化多元模式为基础的；后者则包括人均财力均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平三种模式。二者的联系包括：（1）具有相同的责任主体——政府；（2）公共服务的表现形式大致相同；（3）一体化是均等化的基础，不打破城乡公共服务供给的二元体制，实现一体化，也就难以实现基本公共服务的均等化。 二、理论分析：改革的目标、实质、条件和制约因素 1.改革的目标主要涉及政府在公共服务供给中的定位问题。基于城乡公共服务一体化的行政体制改革是以制度统一为基础的，但改革所追求的并非仅仅是制度统一，它实际上所要解决的是政府在这个过程中的定位和所具有的作用问题。虽然我国已经提出了构建服务型政府的目标，但具体到提供何种公共服务，如何提供以及供给到何种程度都还尚未明确，因而在公共服务的供给上出现了计划经济时期“全能政府”残留与市场化改革引致的“市场过渡替代”并存的状况，在城乡公共服务供给方面的表现为，城市事业单位改革困难重重并还部分保留计划体制，农村公共服务机构因市场化改革而基本解体。因此，只有明确政府在公共服务供给中的定位，才能为改革提供正确的目标。 2.改革的实质是重塑政府间的关系。从政府间的纵向关系看，我国一般地方政府的层级分为省、市、县、乡四级，城市政府在各个级别上都存在，这些政府内部都存在着共同管理城市和农村公共事务的状况，但应用不同的区划级别标准，一般而言，管理城市事务政府的行政级别要高于管理农村的，在此基础上形成了城乡公共服务的不同行政权力体制，即城市政府与农村政府在权力上存在着领导与被领导的关系，大部分公共服务的供给偏向城市，农村处于弱势。从政府间的横向关系来看，我国长久以来实行单纯GDP导向的政府绩效评价体系，各级政府为追求经济增长，在有关公共服务的资源获取、政策制定等方面相互攀比