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阶梯式社会救助制度探究 来源： 民政部政策研究中心??时间： 2008-07-29 09:00 沈阳市民政局 梁万富 摘要：社会救助制度是政府为保障贫困群体基本生活权益提供的一项公共政策。本文在充分肯定社会救助制度建立与完善成就的同时，针对由于制度自身不完善，本来用于调节社会公平的公共政策却造成新的不公平问题，提出了通过建立阶梯式救助制度模式来解决这一问题的对策构想。文章还对建立阶梯式救助制度需要坚持的基本原则和制度的基本框架进行了较具体的阐述。本文是作者从事社会救助工作二十多年亲身感悟的总结，是对解决社会救助面临的现实突出公共性问题探索研究的概括，具有较强的现实针对性。 关键词：社会救助；贫困群体；阶梯式救助制度 建立社会救助制度，对保障城乡贫困群众的基本生活、完善社会保障制度、调节社会公平、促进社会稳定，对实践“三个代表”重要思想和“立党为公、执政为民”理念，对全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。实践已经充分证明，初步建立起的社会救助制度，已经发挥出社会安全网的重要作用。与此同时，我们也不能不清醒地看到，目前，正在实践的社会救助制度，也存在一些亟待解决的突出问题。除了在救助体系整体建设上需要完善之外，现行政策的公平性问题已经受到冲击。笔者从去年初提出通过建立阶梯式救助制度，从根本上解决政策的平衡性，以更为有效地体现公平性这一构想之后，一直致力于此项制度模式的探索研究。本文拟结合沈阳市的实际现状，就此进行一些初步的阐述。 ? 1.社会救助的现实状况与突显的主要问题 ? 1.1社会救助体系框架基本形成，各项救助政策日臻完善。 ? 1.1.1就沈阳而言，经过几年的探索与实践，已经初步形成了以城乡低保、灾民救助、五保供养、优抚保障为基础，以医疗、教育、住房、供暖等专项救助相配套，以各项政策优惠、临时救助、慈善援助、社会互助为补充，与就业、养老、老龄保障、残疾人保障等制度相衔接的，城乡一体化、管理规范化、组织网络化、服务社会化，全方位、多层次、广覆盖的社会救助体系框架模式。 ? 1.1.2仅近三年来，沈阳市已各方筹措资金数亿元，平均每年救助30多万人。在基本救助制度方面，城市低保制度实现了应保尽保，农村也建立起规范的低保制度，五保供养政策全面落实；在专项救助方面，建立了城市特困居民医疗救助制度，正在组织实施与农村合作医疗相衔接的农村医疗救助制度，广泛开展了助学活动，建立了廉租房、政府补贴住房、住房租赁补贴等住房救助制度，全面实行了供暖补贴制度；在临时救助方面，建立了节日补贴制度；日常临时救助制度和灾害应急救济制度；在社会互助方面，慈善事业不断发展，大力开展了社会捐助和扶贫帮困，以及地区间对口支援和各级党政机关干部包户活动，形成了政府主导、社会广泛参与的格局。 ? 1.2公平性是社会救助的起点与终点，是出发点也是落脚点。而政策的不平衡性已经影响了救助制度的公平性主旨。由制度自身不完善形成新的不公平，值得高度关注。 ? 1.2.1贫困群体间的不平衡。主要表现在低保户与低收入户之间的不平衡。只要家庭人均收入低于低保标准，除每月可以领取政府给予的差额补助低保金外，还可以享受医疗、教育、供暖、公交月票、临时救济等救助。据铁西新区最新普查初步统计：家庭人均收入高于沈阳现行低保标准220元，低于300元的是现有低保户的143.8%。其中，220元——240元的占34.1%，240元——260元的占25.5%，260元——280元的占36.3%，280元——300元的占47.9%。该区低保户孙某，三口之家原来自有年收入6960元，月户均580元整，月人均193.3元。享受低保待遇后，年总收入达到12485.75元，月人均收入达到346.8元。而低收入户丛某，三口之家，本人患肝硬化（已腹水），孩子就读大学，只靠妻子每月730元收入。全家年总收入8760元，月人均243.3元，由于月人均收入只比孙某家高出50元，超过低保标准，按现行政策，什么救助也没有。 ? 1.2.2城乡救助水平间的不平衡。 ? 在沈阳，城区低保标准年平均为2640元（不含专项救助），而在郊区的农民低保标准年平均只有1000元，在县里只有800元。尽管有城乡消费水平之差，但差距悬殊。同时在农村有为低保户建房制度，而在农村的城镇低保户则没有。可见，在同一村（社区）居住，因户籍不同，城镇户与农户间差距也过大。 ? 1.2.3地区间的不平衡。 ? 由于地区经济发展水平不同，特别是当地政府财力状况不同，造成地区间救助标准以及救助项目的差别。在城区，医疗救助平均上限为3000元，而有的区达到7000元。在郊区，分散五保户转移支付标准平均为1300元，有的区只维持1300元