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第三章 公共政策系统分析 系统 公共政策系统 环境 第一节 公共政策主体 按照哲学观点，主体是指进行着认识和实践活动的有意识的人，具有自觉的能动性、自我意识机能和社会性等基本特征。 按照政治学观点，主体即政治实体，是指制定实施政策并期望政策能达到预期效果的政治实体，包括执政党、政府、社会集团等。 总之，所谓公共政策主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。 构成 分类 官方决策者：拥有法定权威制定公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员、法官。 官方决策者是非常重要的政策主体，特别是后发展现代化国家。 非官方决策者：并不具有制定公共政策的法定权威，他们只是在政策制定过程中提供信息、施加压力、游说官方决策者 政策主体的其他分类方法: 体制内（相当于官方决策者）与体制外（社会政治法权主体和社会非法权主体，非法的社会组织和行为） 国家权威和社会权威 直接参与者和间接参与者 一、官方决策者 现代西方政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力（什么是三权分立，三权分分立的历史发展） 议会，内阁和法院对应立法、行政和司法 中国基本上也是这样，政府，人大、法院、但还包括主要的中国共产党 6大班子：中共中央委员会、纪委、人大、国务院、军委、政协、主席 1．立法机关： 立法机构是公共政策最重要的构成要素，其主要职责是立法、即制定法律和政策。 立法机关在西方主要指国会、议会、代表大会，在我国指各级人大（产生方式不同） 在美国，一般而言，国家立法机关常常能够在独立决策意义上行使立法权，如在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以置议会大多数成员的反对于不顾，强行通过有关法案。美国有关税收、人权、社会福利和劳动关系等方面的政策一般都是由国会加以制定。 2、行政执行机关： 行政机关是贯彻执行国家的法律政策，管理国家的内政外交事务的机关，他掌管着国家的行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理。 近代以来国家行政权力的不断膨胀 国务院及其组成部分以及各级人民政府。 （1）行政决策机关 行政首脑及其决策团体，总统、总理和其办公室构成人员 A、立法创议，即向立法机关提交关于国家重要事务的建议，往往成为立法的草案； B、立法否决，即总统利用否决权阻止国会通过的法案 C、委托立法，国会将部分立法权委托给总统行使； D、国防与外交政策 （2）行政执行机构（官僚机构） 传统行政学认为官僚机构只负责执行政策，不参与政策制定，但是他们具有信息、技术上的优势。 影响政策的方式： 参与制定法规和政策 通过不作为或扭曲执行以改变政策的目标 提出立法创议 具有处理具体问题的权力（规制权） 3、司法机关——法院： 法院常常能够通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。 司法机关在公共政策制定中的功能因不同的国家而不同 美国的司法机关在决策中的作用最大 A、司法审查权，即审查立法机关和行政机关的立法、执法活动是否违宪； B、法院判例。一些国家，判例往往成为不成文的法律，各级政府必须遵行； C、司法解释，即有权解释较为原则性的法律、法规。中国法院和检察院的作用。 所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无效。政策的制定显然深受这种权力的制约，国会可能因此而对某些事务所要采取的行动犹豫不决，因为它会担心这些活动可能会被法院判为违宪。 法院还有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起歧义的法规的含义。当法院接受这一种而非另一种解释时，它在无形中就进入了政策制定领域，因为解释的结果无疑会使胜方的政策选择得以贯彻和实施。司法活动并非新生事物，司法判决中逐渐确立的某些原则对公共政策制定有着至关重要的影响。 4、中国共产党 我国现行政治体制是中国共产党领导的议行合一体制。制度层面上，人大最高权力，政府过程的实际层面，中国共产党是政府系统的领导核心，左右着公共政策的制定和执行。 中国共产党在公共政策制定过程中发挥着决定作用，党的路线、方针、政策通过立法、宣传、人事任命的方式得到贯彻执行。 政协的参政议政作用。 二、非官方参与者 1．利益集团： 利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能。学生、出租车司机、白领阶层。 他代表成员的利益、履行利益表达功能、对公共政策施加影响 中国的利益集团问题（利益群体） 利益集团对政策影响取决于： 团体规模 团体拥有的资源 团体凝聚力 团体领导者的能力 团体在社会中的地位 团体之间竞争程度 政府对利益集