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我国行政复议证据制度的突出问题与完善路径【学科分类】行政法学【出处】《行政法学研究》2012年第2期【摘要】我国行政复议证据制度存在的问题主要是举证责任规定不够全面、证据开示和质证有所缺失、证据认定规则缺失、证明标准可操作性不强且严苛。修改的方向和原则应当是准司法化、兼顾效率与公正、内容体系化。具体来说，应当在总则中规定总体要求，完善举证责任制度，增加证据交换、保全、排除、自认、补强制度，限制复议机关所调取证据的效力，根据行政复议的目的和使命合理设定证明标准，对证据和程序两部分的内容分类归并，等等。【关键词】行政复议；证据制度；问题分析；完善路径【写作年份】2012年【正文】　　行政复议是一种立足于行政体系内部的行政纠纷解决机制，既有行政性质，又有司法色彩。我国的行政复议制度自《行政复议法》于1999年颁布实施以来，中间经2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）的补强细化，在实践中发挥了积极作用，但也面临诸多问题和挑战。尽管行政复议在整体上仍被视为行政机制而存在，行政复议的准司法化已成国际趋势，在学界也取得较多共识。[1]行政复议的司法化要求吸纳司法制度的长处，对复议权形成公正、公开、有力的程序约束。证据制度是司法审查的精华所在，其在行政复议中的重要性不言自明。我国现有的行政复议证据制度虽已初具规模，但无论从先天上还是从后天上看都存在不足，在整体和细节上都有所缺失。这些不足影响了行政复议制度的长期健康发展，亟需加以改革完善。从学界来看，还缺乏对行政复议证据制度深入的专题研究。[2]有鉴于此，本文将以我国行政复议证据制度为对象，以其完善为旨趣展开探讨。　　一、我国行政复议证据制度的主要特点　　我国行政复议证据制度由《行政复议法》和《行政复议实施条例》构建，所涉条文有：《行政复议法》第3条第2项，第11、22、23、24条，第28条第 1款第1、3、4项，第36条；《实施条例》第15条第1款第6项，第21、33-37、43、46、47、63条。这些条文构建的行政复议证据制度包括如下内容：第一，《行政复议法》第22条确立了以书面审查为原则、口头审查为例外的证据审查制度。第二，《行政复议法》第11条，第23条第1款，第28 条第1款第4项，《实施条例》第21、 36条规定了举证制度（含举证责任分担、举证期限、举证主体等）。第三，《实施条例》第33条规定了听证制度。第四，《行政复议法》第24条规定了证据效力制度，根据该条，在行政复议过程中，被申请人自行向申请人和其他有关组织或个者人收集的证据不具有效力。第五，《行政复议法》第28条第1款第1项规定了“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿”的证明标准。第六，《行政复议法》第3条第2项、第22条，《实施条例》第34条规定了复议机关调取证据制度。第七，《行政复议法》第23条第2款，《实施条例》第35条规定了申请人和第三人的查阅权。第八，《实施条例》第37条规定了鉴定制度。　　从上述条文不难看出，我国行政复议的证据制度具有以下特点：第一，条文分散无序。证据制度所涉条文较为分散，分布于《行政复议法》和《实施条例》之中，散见于不相邻的多个条文之中，形式上缺乏系统性，不利于形成整体认知，也不便于适用。第二，体系残缺不全。行政复议的证据制度不单形式上缺乏系统性，就其逻辑结构来说，也存在颇多缺失，若将其与行政诉讼的证据制度相比即可一目了然，下文将重点讨论这一问题，此不赘述。第三，初始定位不准。由于《行政复议法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主义，其初衷是“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化”。[3]在这种思想指导下，该法对复议程序的设计与行政诉讼相比就显得颇为粗放，其中的证据制度也不例外。这种粗放型审查机制在保证快捷高效的同时，也不可避免地牺牲了制度的公正性、权威性和公信力，实践中复议案件数量偏少、复议功能受阻的现状就反映了这一点。为了弥补《行政复议法》的先天不足，《实施条例》对证据制度做了个别补充，但仍未完成体系化改造。因此，全面梳理现行证据制度的问题，通过重新修改《行政复议法》加以一揽子解决，就日益显得必要。　　二、行政复议证据制度存在的主要问题　　通过上述分析可见，现行的证据制度比较原则和粗疏，影响了行政复议的公正性，亟需加以检讨。当前存在的问题主要有以下几个方面：　　（一）举证责任规定不够全面　　在举证责任方面，《行政复议法》仅在第11条规定了行政复议申请的要求，申请人只要讲清主要事实即可，无需承担初步证明责任。《实施条例》第21条补充规定了申请人的初步证明责任。但整体来看仍有不足：第一，《行政复议法》及《实施条例》均明示了第三人参与行政复议的权利，但均未涉及其应负的举证责任。第二，《行政复议法》第28条第1款第4项关于被申请人逾期不举证视为无证据的规定是不完整的