法治的可能性及其限度——个“公共选择理论”的分析模型4行政....docVIP

法治的可能性及其限度——个“公共选择理论”的分析模型4行政... 法治的可能性及其限度——个“公共选择理论”的分析模型 三、宪法经济学（二）：对政府的法律限制 宪政民主制度的基本精神，除对民主加以制度约束外，便是对政府进行法律限制。古典政治经济学家们和自由主义思想家们普遍认为：政府是一种必要的恶，因此必须受到限制。新制度经济学家们继承了这种思想，并从产权和交易费用的角度解释了国家产生的必然性及其作用和副作用。在他们看来，政府是一种双刃剑，“国家的存在对经济增长来说是必需的；但国家又是人为的经济衰退的根源。”【27】公共选择经济学家们通过对现实政治制度的实证研究，不但对政治和法律过程作了十分深刻的描述，还提出了一些建设性的方案。 （一）、利益集团与寻租理论 威克塞尔曾经写到：“如果有人被迫支付并非旨在促进他的利益、甚或与他的利益恰恰相反的活动的成本，这就是一种露骨的不公。”【28】利益集团就是一种常常将自己及其成员的活动成本转嫁给其他人的团体，因此，可以说它是在加深着社会的不公。前面谈到有共同利益的个人或企业不一定能组织起来采取共同行动，而当他们一旦组织起来以后，通常也没有激励采取共同行动来改善社会的总体状况。相反，他们有激励为从社会产品中分得更大的份额而活动。假设某一产业中的企业为免于陷入激烈的竞争而组织起来争取一项立法，由于这种活动不便公开进行，它们可能采取一些策略，比如宣称国外同类产品的倾销损害了消费者利益或国家利益。这样，这种打着公共利益幌子的游说就可能获得成功。如果这种立法通过了，这些企业从中获得的利益就会超出在竞争性市场上通过价格机制所可能获得的利益，这种利益自然也超出其投入的机会成本。由于经济学上把超出机会成本的获利称作“租”，这样，这种诉诸非市场机制来获取“租”的活动就被称作“寻租”(rent-seeking)。自从塔洛克在这方面作出的开创性研究【29】发表后，特别是克努格提出这一术语【30】之后，寻租理论已被广泛用于对政治、法律过程的分析之中。当经济学家们把服务于特殊利益的立法描述为“寻租”活动时，他们指的是立法的成本和收益未曾达致均衡：它带给社会的耗费多于它给个别利益集团带来的收益，这样，社会的整体利益就“帕累托更糟”了。“寻租”活动是维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动，它本身并不能增加社会的福利，且需耗费社会成本。由于政府所处的特殊地位，它在从事这种活动时占有得天独厚的优势。受利益集团影响的政府往往利用行政和法律手段来阻碍生产要素在不同要素持有者之间的自由流动，干扰自由竞争的市场交易，以为特定集团维护或攫取既得利益。利益集团往往不惜以给社会造成100元损失的代价来获取1元的利益，因为整个社会的损失会平均分摊到全体社会成员身上，而特殊利益只会流入利益集团成员的口袋。利益集团对立法、经济管制和司法活动都会施加影响。 （二）、官僚体制的经济学分析 在现代民主国家，政府官员一般都由两部分人组成，极少的一部分是由选举产生的，叫作“政务员”或其它；另一部分占绝大多数，是政府聘任的人员，通常称作“公务员”。在美国，学者们称前一种人为“政客”(politicians)，而称后一种人为“官僚”（bureaucrats）。这两种人受不同的利益驱动，有不同的行为动机和行为模式。【31】前者由于系选举产生，且有一定的任期，其博弈对手主要是选民，为了赢得选民的支持和信任，他们会根据多数选民的偏好随时调整自己的策略和行为，虽然由于理性的局限，他们对选民偏好的判断经常是错误的。官僚是一种政治体制度最基本和最重要的载体，其行为动机和行为方式直接决定着制度的运作过程和运作结果。根据道恩斯的定义，官僚是永久性地为（公共或私人领域的）大组织工作的人，在其中，他们对组织有效性的贡献无法被直接评价。【32】对官僚体制的经济学分析旨在回答这样几个问题：官僚的行为动机是什么？政府机构怎样作为组织来运作？官僚机构运作的外部环境如何影响官僚的行为？理性官僚的整体行为策略是什么？在回答这些问题时，有如下三种理论模式： (1). 多元主义模式（pluralist model） 主要是指道恩斯的分析模式。在这种模式中，官僚被认为是自我利益驱动者，其自利需求是多层次的，包括：简单的利己需求，如在官僚机构或其外部的权力、金钱收入、威信、便利（个人付出最小化）、安全（预期的权力、金钱收入、威信或便利损失最小化）和广泛的自利动机，如个人忠诚、集体归属感、工作能力表现上的自豪感、为“公益”服务的愿望等等。根据其主要行为动机，道恩斯将官僚分作五种类型：攀援者（climbers），他们以最大化自己的权力、收入和威信为主要行为动机；保守者（conservers），这些人