财政政策能力与预算绩效理的关系研究财政政策能力与预算绩效管理的关系研究.docVIP

财政政策能力与预算绩效管理的关系研究 一、财政政策能力的含义 政策能力是政府能力的重要组成部分，是当代政治学的一个新概念。阿尔蒙德和鲍威尔最早提出了“关于政治发展和政策能力的假设”，他们认为“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其影响国内外环境的能力”。在他们看来，政策能力是指政策改变环境的有效程度，它代表着政府在适应和改变环境方面的成功程度。我国学者顾建光提出，所谓“政策能力”是指为调配必要的资源所做出的智慧的集体选择，人们通过这种选择来确定稀缺资源的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向。此定义强调了政策能力所体现的对政府有效治理而言极为重要的指导性功能和战略性含义，它区别于“国家能力”和“行政能力”的概念，是后两种能力发生效能的核心。 按上述公共政策能力的定义和结构框架，财政政策能力可定义为：财政政策改变经济、社会环境的有效程度，它代表着政府财政在适应和改变经济社会环境方面的成功程度。在不同的政府组织结构和不同的政治环境中，财政政策能力的侧重点是有所不同的。比如，注重政策反映民意的能力是民主政府关注的重点，而专制政府则更倾向于财政政策的汲取能力和调节能力。 公共财政背景下的财政政策能力从性质和条件上都与原来有所不同。长期以来，我国政府对经济社会的干预都是很深的，财政政策能力是建立在以规则控制为主的行政能力基础之上的，它不需要考虑行政组织与外部的关系和公民的反映。而公共财政背景下的财政政策能力，要超越过去仅仅围绕国家为中心的政策能力，一方面要考虑公民意见和公民社会的变革趋势，把社会问题和变革纳入政策考虑范围；另一方面要考虑资源能源消耗、环境保护等长远发展的问题。这就是说，公民财政背景下的财政政策能力越来越注重政策反映民意的能力，这是财政政策能力建设的一条主线。 二、财政政策能力结构分析 根据戴维·伊斯顿的政治系统论，财政政策能力主要包括：财政政策问题的确认能力、利益整合能力、财政政策规划能力、财政政策执行能力和政策评价能力。 1．财政政策问题的确认能力 确认政策问题是政策过程的起点。财政政策要解决的不仅是经济稳定和增长等宏观经济问题，还要解决各种社会问题并满足公众对公共物品的偏好。也就是说，财政问题的确认能力不仅表现在宏观问题的确认上，还应当在微观层面着眼于解决各种社会问题并向公众提供符合其需要的公共物品。 就微观层面的财政政策问题确认能力而言，公共项目的选择首先是对社会问题的筛选。社会问题，不同于解决一般的技术问题。技术问题相对易于形成统一认识。社会问题则不然，人民对其所做出的判断是否准确，既取决于每个人不同的经验知识，还取决于个人伦理道德等价值观念。这样一来，对社会问题如果不能达成共识，那就很难就公共项目的优先次序等做出正确的选择。 因此，财政政策问题确认能力首先要求预算系统是开放的，能够吸引预算各方（特别是公众）广泛参与预算决策。其意义在于：第一，能够就预算支出所要解决的社会问题达成理解和共识，使预算决策更加科学；第二，使各参与方看到解决问题的前景，从而对预算更有信心；第三，广泛的沟通和协商并吸纳各方意见，更能获得各方的理解和支持，能形成有力的预算环境。 ２．利益整合能力 利益整合是把各种要求转变成重大政策选择的过程。在一个利益多元化的社会，不同的个体和不同的群体都有着不同的利益，对存在着差别的利益进行整合是财政政策过程的一个必不可少的环节。 从事利益整合的主体和结构多种多样，其中最关键点的主体是政党和政府。按阿尔蒙德的说法，“政党是当代社会的专业化利益综合结构”。在我国中国共产党领导下的多党合作、政治协商的政治制度下，执政党就是最重要的利益整合机构，其他民主党派通过政治协商制度将各自利益输入到执政党的利益整合过程，表现在财政政策上就是财政资金的总量和结构安排。特别财政资金的结构安排，更反映了政党间互动乃至政治博弈的结果。同时，在利益整合过程中，政府组织也起到关键作用。“政府组织之所以重要，是因为它影响到政党在利益综合过程中所采取的方法策略（阿尔蒙德）”。事实上，除公共支出总量和结构决策之外，我们所能感触到的利益整合活动绝大部门是由政府进行的。财政做为政府经济活动的主管部门，其利益整合能力强，形成普遍接受的公共选择方案的可能性就高，这对于缓解政治系统压力、降低政治成本、提高政府效率有非常重要的作用。相反，弱的利益整合能力则会导致政治系统的压力及高昂的政治成本。 利益整合，需要对公众利益进行区分。首先，公众有“多数人”和“少数人”的区分。人民常用人口中的“多数”与“少数”来衡量社会公众的数量结构，很显然，一个公共支出项目只有满足多数社会成员的利益要求，才具有合法和合理性；其次，公众有强势团体与弱势团体的区分。不同的利益集团或群体由于掌握的政治、经济资源不同，其利益要求有的能够得到重视，有的则不然。公共