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推进依法行政，建设法治政府（上）应松年 中国政法大学终身教授、博士生导师二O一三年七月 今天我想跟各位讨论的题目是关于建设法治政府方面的，题目叫做“推进依法行政，建设法治政府”。这个题目应该是当前全国都关注的，十八大已经明确提出来，2020年要在中国建设法治政府。法治政府主要要求哪些内容，应该怎么做，今天我想跟各位讨论这个问题。一、概念解析 法治政府就是依法行政的政府，我想应该把什么叫做依法行政说一说。依法行政就是行政机关依法行使行政权力。主要内容是各级行政机关必须依照法定权限和程序行使权力，履行职责。一是依照法定的权限，二是程序，依据这两者行使权力履行职责。既不失职又不越权，就是既不能不当官、不干活、不在位，又不越权，又不能超越权限违法行政，不能不干，不能乱干。做到有权必有责，用权受监督。失职，就是没有履行好自己的职责，要问责，违法要追究。这样使人民赋予的权力，始终用来为人民服务，这就是依法行政的一个基本内容。 可以看出来，这里的意思是按照法定的权限和程序来行使权力，履行职责。这就是说依法行政的核心问题就是要规范行政权力，依照法律的规定来行使权力。 在这个问题上我想说两点，第一点就是依法行政是依法治国的一个部分。依法治国是我们国家的基本方略，是我们党治国理政的基本方略，依法行政是依法治国的一个部分，所以有必要先说一说什么叫依法治国。按照十五大报告里面提的，依法治国是人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都要依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不会因为领导人的改变而改变，不会因为领导人看法和注意力的改变而改变。这就是长治久安，按照这套法律制度来行使权力。 这里说的依法治国是人民群众当家作主，这就是依法治国。什么样的人民群众呢？是在党的领导下的人民群众，依法治理这个国家。这样可以看出来，依法治国的主体是在党的领导下的人民群众。依法行政是行政机关依法行使行政权力，主体是行政机关。 人民群众在党的领导下治理这个国家，可以建立人民代表大会、政府、法院、检察院等等，包括企业、事业等。人民群众在党的领导下建立这些国家机关，然后人民群众参与这些国家机关的活动。其中有一个很重要的就是政府行政机关，行政机关是人民群众当家作主的其中一个部分，人民群众在党的领导下建立起政府，通过政府来行使权力。所以主体不同，依法治国的主体是人民群众，依法行政的主体是政府。 依法行政就是要规范行政权力。政府得按照法律的规定来行使权力，依法行政的目标就是要用法律来规范行政机关行使权力。可以这样说，依法行政是依法治国最重要的组成部分，也在很大程度上对依法政府基本方略的施行具有决定性的意义，法治政府是达成法治国家的最重要的组成部分。因为政府在所有国家机关中，总是权力最大的一个部分，直接行使国家权力。所以政府是否依法行政工作直接影响国家能不能兴旺发达，直接影响国家老百姓日子过的怎么样。 这是我想说的一个方面，正是因为政府管了社会中各个方面的问题，所以我们经常希望政府除了是法治政府以外，还是有限政府、责任政府、透明政府、高效政府、廉洁政府、诚信政府、服务政府等等，从各个角度向政府提出要求。 依法行政的核心是规范行政权力。依法行政是依法治国对行政机关的要求，是人民群众当家作主的一个部分。但是在这种情况下，人民群众需要对这个政府提出一个要求，这个要求就是规范行政权力。用通俗的话来说，依法行政就是依法治权、依法治官，依法行政的核心问题就是治官治权，要求所有政府官员行使权力的时候都严格依法办事，依照法律规定来行使权力。如果做到政府依法行政，依法治国问题就不大了，依法治国最基本的核心就是依法行政。我国依法行政的情况，我想跟各位讨论这么几个问题：第一是法治政府建设怎么发展起来的，经历了哪些阶段；第二是法治政府建设的重点，还有其他的一些问题。二、建设法治政府的发展历程（一）第一阶段建设法治政府的发展，大致上以1990年作为一个分界线，作为一个里程碑。1990年，我国颁布和实施了《行政诉讼法》。《行政诉讼法》就是如果行政机关做了损害老百姓权利的事情，老百姓可以到法院告你。如果你是违法的，法院就要将你撤销，这意思就是政府一定要依法行政，要是不依法，人家到法院告你，法院会监督你，这是国家建立的一套制度。 那么有了《行政诉讼法》以后，问题就提出来了，政府是不是在依法行政？从90年制定和实施《行政诉讼法》到1993年，中央政府在向全国人大做报告的时候就明确提出，要求所有国家机关的工作人员都要依法行政、依法办事。三年时间，速度非常快，也说明了我们国家领导人在这方面的信息还是很敏感的。1993年提出依法行政以后，依法行政工作就开展起来了。到1997年十五大的时候，就进一步提出依法治国基本