城乡统筹专委会12月8日会议成果报告城乡统筹专委会12月8日会议成果报告.doc

川渝律师服务城乡统筹事务专题研讨会暨 四川省律师协会城乡统筹法律服务专业委员会2011年度年会 成 果 汇 报 2011年12月08日，川渝律师服务城乡统筹事务专题研讨会暨四川省律师协会城乡统筹法律服务专业委员会2011年度年会在成都市君需苑宾馆顺利召开，包括受邀嘉宾、四川省律师协会城乡统筹法律服务专业委员会委员律师、重庆市律师协会统筹城乡法律事务专业委员会委员律师、媒体记者等八十余人参加了此次会议，大会由四川省律师协会城乡统筹法律服务专业委员会主任陈浩文律师及重庆市律师协会统筹城乡法律事务专业委员会主任段茂兵律师主持。 大会特别邀请了四川省司法厅陈昌斌副厅长、德阳市委副秘书长、德阳市统筹办主任何升元、成都市统筹委政策法规处处长屈松、西南财经大学黄韬教授、重庆市律师协会副会长张宇龙、四川省律师协会副会长周红民、四川省律师协会副监事长李正国、四川省律师协会秘书长蒋玉春、锦江区统筹局副局长李永才、四川省律师协会专业委员会工作指导委员会副主任陈泽刚等领导及嘉宾。 与会嘉宾及与会委员律师就城乡统筹改革中的相关事务进行了发言，发言涉及城乡统筹改革中的多个领域，包括城乡统筹改革中仍存在的问题及解决途径、律师在城乡统筹改革中的作用与功能定位等。现将相关成果汇报如下： 一、城乡统筹改革中存在法律冲突问题 1、农村产权制度的改革在与现行法律规定存在一定冲突，需要从立法及司法解释层面进行调整以推进改革的进行。 《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》的规定：“集体建设用地使用权流转包括初次流转、再次流转和抵押。初次流转包括出让、出租[作价（出资）入股、联营视同出让]等形式，再次流转包括转让、转租等形式。”然而在成都地区的司法裁判实践中，大量的集体建设用地的出租、联建（联营）、转让等流转行为均被以“违反法律的强制性规定”而宣告无效。司法裁判对于集体建设用地流转这一民事行为效力的否定性评价，给参流转各方带来了诸多不可预知的司法风险，极大的损害了流转各方参与流转积极性，也与农村产权制度改革的方向背道而驰。 司法裁判之所以否定集体建设用地流转的效力，绝大多数判决均援引了《土地管理法》第六十三条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”若严格从文义解释的角度出发，集体建设用地同样属于“集体所有的土地的使用权”，当然不得出让、转让或者出租用于非农建设。以“出租、联建（联营）、转让等方式”进行流转确属违反法律的强制性规定，依法应当认定为无效的民事行为。 但有些与会委员认为：上述文义解释并不符合《土地管理法》的立法本意，从目的解释的角度来看，《土地管理法》实行土地用途管理制度，将我国的土地用途划分为三类：即农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。未经批准将“农用地”转为“建设用地”才是《土地管理法》禁止的内容，而“出让、转让、出租集体土地”不在禁止之列，“将集体建设用地用于非农建设”也不在禁止之列。因此，六十三条的立法目的仅在于禁止将集体所有的农用地转为建设用地的行为，而并不在于禁止集体建设用地的转让。从体系解释的角度来看，《土地管理法》第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，宅基地本属于集体建设用地的一种，农村村民可以转让、出租宅基地尚且为法律所许可（依据相关政策，转让对象有特定的条件限制）的规定充分说明：《土地管理法》不禁止集体建设用地的出租、转让后用于非农建设，而禁止的是将集体农用地出租、转让后用于非农建设的情形。因此，无论从体系解释的角度，还是从目的解释的角度，《土地管理法》六十三条中的“集体所有的土地使用权”应当限缩解释为“集体所有的农用地土地使用权”。 国家的其他政策文件也印证了上述《土地管理法》六十三条“集体所有的土地”的真实含义。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定：“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。”上述规定说明：只要符合规划、依法取得的建设用地均可用于流转并用于实施非农建设（商品房开发除外）。不能将集体建设用地流转一概以“违反法律的强制性规定”为由认定为无效。 2、问题的处理建议 与会委员以为：要彻底规避集体建设用地及房屋流转过程中民事行为被宣告无效的法律风险，应做好两个