开放纳税人诉讼　以私权制衡公权.docVIP

开放纳税人诉讼　以私权制衡公权将整个行政权的行使纳入司法审查的范围，是法治建设的应有之义。为此，有学者建议借鉴发达国家经验—— 一、传统理论和传统做法：以公权制衡公权 法律上有所谓公权与私权的划分，而私权的行使应受司法审查。中国改革开放以来的实践已经证明，对私权行使的司法审查制度，对协调私权行使中的利益冲突，制止、纠正滥用私权以损害私人利益和公共利益的行为，维护市场经济健康有序的法律秩序，发挥了极为重大的作用。 相对于私权的行使而言，公权的行使原则上不受司法审查。传统的法理和做法是：某个政府机关被授权行使某项行政权，就相应设置或授权另一个政府机关来予以制衡、控制。而对于被授权的另一个政府机关的行为，又需要再设置、再授权第三个政府机关予以制衡、控制。此即゛用公权制衡公权的法理，盖源于所谓分权与制衡的学说。此在学说上和法理上均能自圆其说，不能谓不合理。 但是，从公权制衡公权的实践，我们看到的仍然是：一方面，行政权的不断膨胀、不断扩张、益发强大；另一方面，行政权的行使并未受到适当的制衡、控制。特别是，使国家和社会公共利益遭受重大损害的行政权行使行为，很难得到纠正。人民所期盼的小政府、效率政府、廉洁政府，并未实现。 二、存在的问题与思考 造成国家和社会公共利益遭受重大损害的行政权行使行为，可以分为三类：政府机关的不当行政行为；政府机关以行政权为根据的民事行为；政府机关行政权行使的不当事实行为。 政府机关的不当行政行为，可再分为：其一，不当抽象行政行为，例如，一些地方政府制定违反宪法、法律、法规的地方性规章，规定゛行人违章撞了白撞〞；规定民事合同必须公证、必须经过批准、许可；规定抵押权登记以标的物评估价值收费，登记一次期限一年，期满须再登记再收费，等等。其二，不当具体行政行为，包括作为的不当具体行政行为和不作为的不当具体行政行为。前者如批准铁路春运涨价30％，许可在城市规划的禁止建筑的区域内建商业性建筑物，许可破坏风景、名胜、文物的建筑等；后者如对于违章建筑不予强行拆除等。 政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、公共工程发包等等。现在的严重社会问题，如国有资产流失，官员从中收受回扣、红包、贿赂，及许多゛豆腐渣工程〞，均与政府机关的这类行为有关。 政府机关行政权行使的不当事实行为，如各地建设的各种゛面子工程〞、゛纪念碑工程〞及高档豪华办公大楼，各种不当巨额投资行为，及各种不当公费开支，等等。此外，还有与行政权行使相关的公务员的不当行为，如公务员住房超标准豪华装修、开超标准高档汽车、出差住五星级饭店甚至总统套房，公费旅游等挥霍公款的行为及其他违法行为。 我们所面临的问题，是极为严重的。但基于以公权制衡公权的法理，它们不在司法审查的范围之内。传统的对策是：人民群众有权向上一级政府机关揭发检举，由上一级政府机关通过行政权行使，予以审查、查处。这是以上一级政府机关及其公务员，与受检举的下级政府机关及其公务员无任何利害关系，均人格高尚、忠于人民、忠于法律、清正廉洁、秉公执法的理想模式为前提条件的。经验已经证明，这样的理想模式与社会现实之间，存在多么巨大的差距！因此，我们不能不对公权制衡公权的法理产生怀疑。我们不能不思考：如果行政权的行使也受司法审查，如果凭纳税人的一纸诉状，法院就可以审查某个政府机关的某项行政权行使行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，其结果将会如何？ 按照传统的以公权制衡公权的法理，行政权的行使原则上不受司法审查，仅在行政权的行使直接损害具体公民、法人或其他组织的合法权益时，如果受害人起诉，行政权的行使才受司法审查。关键在是否゛直接损害〞具体公民、法人或其他组织的合法权益。如果没有，法院将驳回起诉，理由是原告不具有诉之利益，因此不具有当事人资格。其结果是，行政权行使行为，即使严重违法、即使严重损害国家利益和社会公共利益，也不受司法审查。 既然行政权的行使直接侵害私人权益的情形，采用私权制衡公权，将行政权的行使行为纳入司法审查，已经收到良好的效果，为什么不可以进一步将整个行政权的行使纳入司法审查的范围，发挥私权制衡公权的优越性呢？这样做，在合理性上不存在任何障碍。直接侵害私人权益的行政权行使行为可以纳入司法审查，为什么直接侵害国家和社会公共利益，从而间接侵害私人权益的行政权行使行为，就不可以纳入司法审查的范围呢？ 如果说存在障碍的话，只是程序法上所谓诉之利益、所谓当事人适格的理论。理论既然是人提出的，当然应根据实践检验的结果，予以修正。 三、发达国家的经验 英美法上有所谓公益诉讼，包括三类