开启公物二元产权结构之钥..docVIP

开启公物二元产权结构之钥. 关键词: 行政地役权/财产/公共利益 内容提要: 行政地役权起源于传统民法地役权，但又在性质、目的、取得方式、救济途径等方面区别于民法地役权。行政地役权可以通过管制方式设立，但最好通过行政合同模式或捐赠奖励模式设立。不管是什么类型的公物，它都存在行政地役权与私法财产权并存的二元产权结构，一般应由公法物主和私法物主分别行使，且服务于特定公共利益的行政地役权优先于服务于供役人私人利益的私法财产权，并排挤私法财产权。nbsp; nbsp; nbsp; 当笔者在探讨公物管理中的法律问题时，首先面临的一个难题是行政主体或社会公众对公物（直接服务于特定公共利益的财产）享有何种权利。这是大陆法系国家一直争论不休的问题。经过进一步研究，竟然发现它与理论上鲜有研究的行政地役权或公共地役权是如此相似，那么行政地役权理论对于我们剖析公物上的财产权结构将有什么帮助呢？本文拟对此作些探讨。 一、行政地役权概念的构建 在优士丁尼法中，役权这个词从总体上是指对他人物的最古老的古典权利，包括人役权（servitutes personarum）和地役权（servitutes rerum）。地役权是一类以不动产为对象的、有限度的享益物权，他们一般表现为一块土地（需役地）的所有主在有限的范围内利用邻居土地（供役地）满足自己的利益的权利。[1] “地役权是为一块被称为需役地的土地而设立的,它几乎被视为该需役地的附属品和它的一种品格。这种权利当然归需役地和所有主所有,权利随需役地所有主的更迭而更迭。”[2]地役权最初产生于罗马农业经济生活的需要，集中体现为通行权和用水权等乡村地役权。后来，为了维护需役地所有主或建筑物所有主的一般生活需求，保障或改善其生活环境，出现了排水役权、加高或限制加高役权、禁止妨碍采光或观望役权、搭梁役权等城市地役权。 在传统民法中，当两个不动产所有人或者使用人的不动产相邻，一方为自己土地利用的便利，必须使用对方土地时，有相邻权制度和地役权制度可供利用。“然在相邻关系，为法律上当然发生之利用调节，可认为所有权本身之范围,而在地役权,则系超过此法律所规定最小限度之调节,依当事人之意思,为较大之调节,而有由外部从属于所有权之特权性质。”[3]这就是说,相邻权制度乃出于法律的强制性规定,其运用范围有限，所能包容的仅限于传统地役权，基本上可以用法定地役权称之，有学者主张用“邻地权”概念来取代[4]。但是当需要超出相邻权的范围利用他人土地（相互之间的土地并不相邻）时,则应通过合意方式设立地役权以解决利用他人土地的特别需要，这种地役权可称为协定地役权。“地役权的客体范围广泛,权利内容也不确定,为当事人灵活协议、更好地进行土地资源利用提供了空间。”[5]，弥补了物权法定原则的不足，适应了社会进步的需要。因此，许多国家都陆续将地役权予以法定化，如《美国财产法重述（1944）》第450条就规定： “地役权是对于他人占有的土地的一种权益，它(a)使得该权益的所有人有权对该权益所在的土地进行有限的使用；(b)使他有权获得保护，免受第三人对此使用的干涉；(c)不受土地占有人意志的限制；(d)是这种权益的所有人占有土地的一般附随特征；(e)可以通过转让行为设立。”[6] 行政地役权概念取自传统地役权概念，又称为公共地役权[7]，是指为了公共利益或公众利益的需要，使不动产所有者或使用权人（下称“供役人”）容忍某种不利益或负担, 从而使国家或公众（下称“受役人”）取得一种要求不动产所有人或使用权人承担某种负担的权利。[8]美国的保护地役权（conservation easement）或保存地役权（Preservation easement）制度就是成功设立行政地役权的典型。以保护地役权为例，所谓“保护地役权”，是指“为了实现诸如野生动植物栖息地、美丽风光或农地保护等特定的保护目标，而在土地所有者和地役权持有者之间签订的具有法律约束力的协议，土地所有者因地役权而负担义务，而地役权持有者则有权限制土地的开发用途。”[9]作为协议的这种保护地役权目前已经成为西方国家设立行政地役权的重要方式。在美国保护地役权制度中，地役权持有者一般为各州政府，受益人为全州公民，例如美国俄勒冈州的一个法律就明确规定： “…… （2）立法机关认识到多年以来公众对于与公共高速公路和州休闲区域相邻的土地的经常和不间断的使用，并进一步认识到这种使用已经通过贡献、时效取得、授权或其他方式取得了公众对土地的地役权，将这些公共地役权作为俄勒冈州休闲资源的永久部分予以保护，符合公众利益。 （3）因此，立法机关在此宣布，本条第（2）款规定的对于这些土地的公众权利和地役权完全属于俄勒冈州，并应该