行政管制的精细化和人性化..docVIP

行政管制的精细化和人性化. 　　【摘要】 行政管制的政策标准、措施及其执行强调统一性。要求统一性的管制理念，体现了行政公平原则。但是在实践中，同一个管制政策所产生的影响在不同的受管制对象间呈现出非均衡分布。受相关因素制约，小企业和实体往往很难承受高昂的管制成本。管制政策形式上的统一和一致对待可能引发不公平的结果；管制政策可能成为大企业用来排挤、打击竞争者的工具。因此，管制的统一性必须同时兼顾灵活性，这是行政管制公正性、精细化和人性化的要求。 　　【关键词】管制；管制灵活性；管制影响分析 　　【写作年份】2008年 　　【正文】 　　一、问题的提出：管制的“灵活性”与公平 　　行政管制强调管制政策及其实施的统一性。从行政法视角看，这也是平等对待、公平行政的要求。但是，对行政过程的观察表明：同一个管制性的规章、政策、标准等，对受其影响的不同对象，将产生不同的影响。换言之，管制所产生的影响在不同的对象间呈现出非均衡的分布。一般来说，大企业、组织和实体具有更强的承受管制成本的能力和资源，而较小的实体则很难承受高昂的管制成本。正因为如此，在有些情况下，大型实体甚至可能利用管制政策，排斥和打击潜在的较小的竞争者。在这种情况下，管制政策应当对较小的实体和组织予以必要的“灵活性”，这不仅是实质性公平的要求，而且也是现代行政管制过程精细化和人性化的体现。 　　《美国管制灵活性法》[1]（Regulatory Flexibility Act）正是对管制的统一性和灵活性要求的回应。该法于1980年9月19日颁布，它要求联邦管制机构在管制活动中要特别考虑“管制规则”[2]对小企业等其他小实体（small entity）的影响，尽可能地减少行政管制政策给他们造成的不适当的、不成比例的负担。这里的“小实体”包括三类主体：小企业（small business）[3]、小的非营利组织（small organization）[4]和小的政府机构（small governmental jurisdiction）[5]。如果一项管制规则的草案可能会对小实体造成具有实质意义的重大影响，管制机构必须就此进行“管制灵活性分析”并发布相关报告，以确保管制机构考虑了所有的合理替代方案后，尽可能采取可以减少“小实体”负担或增加其收益的管制措施，以全面、公平地实现管制目标。 　　《管制灵活性法》所要求的“管制灵活性分析”（Regulatory Flexibility Analysis, RFA），是行政机关制定管制政策和规章时过程中应遵循的一项程序要求。在功能上， RFA类似于“管制影响分析”（RIA）[6]，但RFA更集中于要求管制机构考虑管制将对小企业所产生的影响。这里考虑了管制行政领域可能涉及的“管制俘获”问题，体现出行政的“统一性”和“灵活性”、平等对待和差别对待的平衡诉求，也体现了现代公共行政“精细化”和“人性化”理念。 　　《管制灵活性法》要求在规章、政策制定过程中，制定机关必须制作并公布RFA报告，其中应描述规则草案的目标，阐明其直接和间接的影响，并解释拟议中管制措施的必要性和相关替代方案。[7]1996年，国会通过《小企业公平管制实施法》（Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act），对《管制灵活性法》做出了修改，扩展了其适用范围，特别是加入了司法审查的内容。 　　二、《管制灵活性法》的目标诉求 　　根据美国国会对立法目的表述，该法立法目标在于平衡管制的必要性、统一性与灵活性和公平之间的平衡。[8] 　　在政府管制活动中，许多引起政府管制的社会问题主要是由大企业和组织而引起的，并非由小实体造成。但是管制规则和相关法律一旦出台，却以统一标准适用于这些小实体，这对资源非常有限的小实体来说，无疑承受了繁重的、不成比例、甚至不必要的负担。例如，对会计、核算和咨询方面管制标准的实施成本，小企业往往难以承受。问题还远不止这样简单。这种不区分管制对象规模、资源与实力的做法，轻则严重伤害小企业的市场竞争力，阻碍创新和限制劳动生产率的提高，提高很多行业的准入门槛，限制很多先进技术和工序的引进；重则使很多小实体无法生存，造成社会资源的浪费，或造成管制政策实施中的困境，降低管制资源的效率。而这些都导致实际的管制活动与立法在健康、安全、环保、经济等公共利益方面的初衷相违背。 　　基于此，改革管制规章和政策的制定程序以考虑小实体的灵活性需求，成为客观而紧迫的需要。其核心是要求管制机构在规则制定过程中考虑小实体的特殊情况，征求小实体的意见，并具体分析管制规则对小实体造成的影响，从而努力做到不给小实体造成不必要和不成