行政明确性原则初探..doc

行政明确性原则初探. 摘要：行政明确性原则是指行政行为的内容应明白确定，具有可了解性、可预见性和可审查性。它是基本人权原则和法的安定性原则及法律明确性原则的要求，能促进安全、自由、公正和效率等价值的实现，广泛适用于行政立法、行政授权、行政处分、行政指导和行政合同等领域。我国存在较严重的行政行为不明确的问题，应在行政程序法中确立行政明确性原则，并在行政和司法中实际适用行政明确性原则。 　　关键词：行政；明确性原则； 适用；确立 　　我国目前正在研究制定专门的行政程序法典。2002年9月，北京大学公法研究中心发布了《行政程序法（试拟稿）》，并组织了专门研讨会。2003年3月，已有全国人大代表[1]向全国人民代表大会正式提交了制定《中华人民共和国行政程序法》的议案。2003年12月18日十届全国人大常委会公布的立法规划亦将行政程序法列入了第二类“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”之列。在此背景下，研究德国、日本和我国台湾地区已经在行政程序法典中确立的行政明确性原则，考察其渊源与涵义、理论依据、主要价值和适用范围，同时检讨我国行政明确性之现状，尝试回答我国行政程序法应否确立行政明确性原则的问题，无疑具有一定理论价值和实践意义。 　　一、行政明确性原则之渊源与涵义 　　所谓明确，即明白、确定，英语中的clear、definite和德文中的Klarheit 、Bestimmtheit即表达此意。行政明确性原则即是指行政行为的内容应明白确定，行政机关作成的行政处分、行政指导及行政契约等，只有在其内容具有充分明确性，效力才会受到肯定，否则，会构成无效或撤销的原因。 　　从实证法上考察，行政明确性原则作为一个行政法一般原则最早产生于德国，其影响主要及于日本和我国台湾地区。德国1976年联邦行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetzes）第37条第一款规定：“行政行为的内容必须充分明确。”德国学者认为，“行政行为的表述必须如此明白，以致相对人可以准确无误地理解行政机关想要什么，而这一点反过来以行政机关自己作出无疑义的决定为条件。”[2]日本1993年《行政程序法》第1条第一款规定：“本法的目的在于通过规定与处分、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正和提高其透明性（指行政上的意思决定之内容及过程对国民而言是明晰的），从而有助于保障国民的权利利益。”该款主旨在确立行政公正、公开原则，但从该条对透明性的解释看，可以说也包含了行政明确性原则的基本精神。我国台湾地区1999年《行政程序法》第五条也规定：“行政行为之内容应明确。”台湾学者也指出：“在一个法治国家，要求行政行为具有明确性、可预见性、可测量性，以维持法律秩序的安定性，就行政法规的立法而言，行政行为的明确性及预测可能性，要求行政法规应尽可能明确，以便人民可以毫无疑问的理解；什么是被允许，什么是被禁止的，行政机关可以对人民采取什么措施。”[3]但应当指出的是，在其他国家的行政程序法或者单行行政法律中，有关行政行为明确性原则的内容也是普遍存在的，只不过它们没有将其作为法律基本原则来规定。[4] 　　从理论上来说，行政明确性原则是公法上明确性原则的组成部分。所谓明确性原则是指法律、法规及其它行政行为，内容必须明确，涉及人民权利义务事项时，须有清楚之界线及范围，使人民有所预见与遵循；明确性原则乃宪法层次之原则，其效力不限于行政行为范围，而包括法律及法规命令[5].公法上的明确性原则主要渊源于大陆法系的罪刑法定主义所派生的明确性原则[6]，又被称为不明确即无效原则（void-for-vagueness doctrine）。根据该原则，虽然罪刑是法定的，但其内容如不明确，就无法防止刑罚权的滥用，罪刑法定主义保障公民自由的目的也就无法实现。罪刑法定原则对宪法、行政法的影响主要表现在税收法定原则、处罚法定原则等方面，两者均包含了法律明确性的要求，比如宪法学上的“税收法定原则”要求税法对征收内容规定应明确，处罚法定原则则要求只有在法律明文规定的情况下，公民违法才可予以处罚，即“法无明文规定不得罚”。可以说明确性原则经历了一个从要求刑法明确到要求法律明确再到要求立法行为、行政行为、司法行为等一切公法行为均应明确的发展过程。比如在德国，明确性原则已经成为一个宪法层次的公法原则，要求无论是法律、下位法规范乃至个别行政与司法决定，均必须足够明确。[7] 　　那么，何为行政明确性原则所要求之明确性呢？德国学者认为，行政行为要达到明确性原则之要求须具备以下要素：[8]