集体土地所有制度的立法缺陷与完善..docVIP

集体土地所有制度的立法缺陷与完善. [摘　要]当前我国关于集体土地所有权的立法非常模糊、混乱，严重影响了农村经济体制的改革，阻碍农村经济的发展。究其实质，缘于在立法上割裂了农民与土地的联系，导致所有权主体虚位，农民缺位，土地所有权行使中农民的意思未得到充分的重视。 因此，要真正克服目前立法中的混乱现象，解决农村土地实践中的诸多问题，就必须赋予广大农民土地所有者资格，使其享有所有者权益，将集体土地所有改造成农民的特殊共同共有。 nbsp;nbsp;nbsp; [关键词]集体土地所有权 主体 共同共有 社会保障 nbsp;nbsp;nbsp; 我国现行法律中规定农村的土地归“农民集体”所有，而关于农民集体的主体性质到底是哪一类的民事主体，法律并未作出明确定性，由此，颇受学者指责、诟病。针对目前集体土地所有权制度的种种弊端，学者们纷纷提出了各自的改造方案，遗憾的是学者们更多的是从现行所有制框架内进行建构，强调与所有制的相适性，而忽视了现行土地集体所有权制度所存在的实质性问题，即农民缺位问题。因此各种改造方案总是或多或少的存在局限性和片面性。下面笔者就从现行立法着手，评析各种改造方案之利弊，并就完善集体土地所有权制度提出自己的几点粗浅看法。 nbsp;nbsp;nbsp; 一、现行立法及其缺陷 nbsp;nbsp;nbsp; 我国目前关于集体土地所有权的立法，散见于《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律之中： nbsp;nbsp;nbsp; 《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》第74条第2款规定：集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。 nbsp;nbsp;nbsp; 由此可见，依我国现行立法规定，集体土地依法由“农民集体”所有，同时依《中华人民共和国土地管理法》的规定，“农民集体所有”又可具体分为乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有，村民小组集体所有，这三类主体与我国60年代所形成的“三级所有，队为基础”的主体形式是相一致的，80年代的承包经营权改革仍延续了这一传统。[1] nbsp;nbsp;nbsp; 现行制度缺陷之所在： nbsp;nbsp;nbsp; （1）抽象的集体所有形态，割裂了农民与土地的利益关系，导致了农民与土地关系的疏远；农民名义上是集体的一员，但实际上农民并不是所有权的主体，也不能享有土地的收益，也就是说农民作为集体成员失去了参与集体土地所有权行使的机会，严重挫伤了农民行使所有权的意愿与积极性。考察中国土地制度的历史发展，我们不难发现，太平盛世往往是农民与土地关系最密切，农民土地所有权得到有效保障的时期；而乱世则往往都是土地高度兼并，农民丧失土地流离失所的时期。建国初期，土改运动消灭了封建剥削的土地制度，实行农民的土地所有制，推动了生产力的发展。但尔后的一系列土地制度变革，把农民的土地全部集中起来，收归集体所有，并有政治性的概念运用到法律之中，创造了“集体所有”这一与现代民法理论体系严重不相协调的所有权形式。这样做的结果，农民与土地的关系名义上似乎更近了，但实际上两者的利益关系已经极其疏远了。80年代的土地联产承包责任制改革，赋予农民土地承包经营权，使农民与土地的关系有所缓和，但从所有权意义上来说，并没有任何的改变，并导致以下两个相互关联的恶果； nbsp;nbsp;nbsp; （2）所有权主体虚位；这正是现行立法割裂农民与土地权益关系的必然结果，由于农民与土地所有的脱离，法律上就必须设立一主体来行使集体土地所有权，我国立法规定土地农民集体所有，并由乡（镇）人民政府或村集体经济组织、村民委员会，村民小组之类的主体来行使集体土地所有权。“一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体。”[2]于是法律又规定了所有权的行使主体，采用了模糊所有权主体，强化行使主体的做法。殊不知，实际的执行效果却适得其反，“所谓土地集体所有，实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、