立法民主与立法质量初论..docVIP

立法民主与立法质量初论. 江泽民同志在党的“十五大”报告中，提出了依法治国的方略，同时，又明确提出了“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的具体要求。立法质量是法律体系建设的生命线。具有中国特色的社会主义法律体系的构建，既需要科学、严密的框架设计，更需要每一项立法的高质量。依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。为实现这一治国方略，全国和地方人民代表大会的使命之一是提供高质量的法律、法规。 　　依法治国客观上要求提高立法质量。法的质量不同于一般精神或物质产品的质量问题。如果立法质量不高，不仅法的权威性荡然无存，治理国家的全部努力都将发生扭曲。正如宋代王安石所说：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”《王文公文集·周公》。我国近几年来的立法工作成绩斐然，但又确有重“量”轻“质”，立法质量不高的倾向。笔者以为，立法质量不高的原因反映在立法观念、制度、程序、技术等诸多方面，但根本的原因是立法机关的民主意识不强，片面地强调法律是国家意志的体现，而忽略了法律是人民意志的体现，在立法的具体操作上还不够民主、科学、规范。当然，立法质量的提高必定有一个过程，但是，法是治国的依据，立法质量不高的负面效应深广久远，绝不能把立法方面的问题积攒到一定程度再搞“质量万里行”。为此，本文拟就提高立法质量与立法民主的关系及如何实施民主立法略陈浅见。 　　法制建设与社会治理法治化中的思考一、 社会主义法的本质是人民意志的体现 　　什么是法的本质属性，这在我国素有争论。笔者以为，法的本质属性之争，实际上就是法是什么之争。如果连法是什么都没有搞清楚，依法治国就将成为奢谈。1995年1月，江泽民同志在法律知识讲座上指出：“党领导人民制定的宪法和法律是人民意志的体现，是党的主张的体现，执行宪法和法律，是对人民意志的尊重，是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。”参见1998年10月12日《法制日报》第二版。马克思曾经说过： 法律应当“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此，事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质。”③《马克思恩格斯全集》第40卷，第139页、第184页。笔者理解，马克思所说的“事物的法的本质”指的是客观事物的规律性。为了使立法者所制定的法律能够反映“事物的法的本质”，马克思还指出：“要能达到这一点，只有使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说，它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”③笔者以为，只要全面领会马克思和江泽民的原话，就可以得出这样的结论： 社会主义法的本质属性有二，一是体现广大人民的意志，二是反映社会发展的客观规律。由于人民群众是历史的创造者和社会发展的真正动力，所以，人民的意志与社会发展的规律在本质上是一致的、并不矛盾的。社会主义法的本质是人民意志的体现，作为一种简约的说法也是准确的。 　　恩格斯曾经说过：“意志自由只是借助于对事物的认识来作出决定的那种能力。”《马克思恩格斯选集》第三卷，第154页。人民的意志并不是一个抽象的概念，人民的意志是广大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的集中与升华。当然，任何意志既受制于主体的物质生活条件，又受制于主体对客观规律的认识程度；但是，绝不能认为国家管理者就是人民意志的天然代表者，更不能认为国家官员的意志自由大于且优于人民的意志自由，似乎只要按照某些官员的意见制定法律就是表达民意了。尽管具有立法权的全国与地方人民代表大会是人民利益的忠实代表，但在立法时仍难免会出现体现人民意志、反映客观规律不够准确、全面的问题。这也就是说，代表人民的立法机关也会出现是否正确、全面了解人民的意志，是否正确、科学地反映人民意志的问题。由于人民意志与客观规律在本质上的一致性，违背人民的意志，必然背离社会发展的客观规律。只要是人民中绝大多数人的意志，就必定与社会发展的客观规律相一致。故此，法亦有善法（良法）、恶法（劣法）之分。真正的善法一定是体现人民的意志和反映客观规律的，恶法则恰恰相反。 　　社会主义法体现的是人民的意志，就总体而言是善法，但仍存在对其善的程度评价问题。实践是检验真理的惟一标准，也毫无疑义地是检验立法质量的惟一标准。在社会主义条件下，由于立法者主客观方面的诸多原因，也很可能出现“非恶亦不够善”的立法，即该法从总体上看并没有歪曲或背离人民的意志，但却未能正确反映社会发展的客观规律，因而在本质上亦未能准确、全面地体现人民的意志。就对我国立法现实的反思而言，被称为“立法腐败”的现象已非罕见，主要是某些权力部门乘立法之机挟藏私货，将地方保护主义或有利于其部门利益的内容写进法律、法规。对于这样的法律、法规，人们不禁要问：立