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实体性制度是指要做的事情以及事情的内容。 程序性制度是指做事情的流程以及过程程序。 从本质上看，程序性制度比实体性制度更重要。在理想状态下，一件事哪怕是做得很好，只要违反程序就是非法的。民主制度建设的核心就是程序建设。一句话，就是要破除“目的总是证明手段正确”这种人治观念的迷思。论我国行政程序制度的内涵、现状与完善的必要性2005年11月14日08:20 法制日报[论文提要]： 　　行政程序制度是有关行政程序的法律规范的总称。它包括情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、说明理由制度、时效制度和救济制度等内容。 　　近年来，我国行政程序法律化的进程逐步加快，并取得了明显的成绩，但从总体上看，我国的行政程序法律化的水平还比较低，行政程序法律化还存在诸多问题。 　　因此，建立和完善我国行政程序制度具有十分的重要性和必要性：是改变我国向来重实体、轻程序这一落后观念的必要途径；是发挥行政程序法功能的基本的主要途径；是有效地提高行政效率、控制行政权利、保障公民权利的重要途径。 　　行政程序制度在资产阶级革命胜利后就已确立，存在于英美普通法中。在美国称为正当法律程序原则，美国宪法所规定的“正当法律程序条款”，为公民的合法权利免受行政权力的不法侵害，提供了最低限度的程序保障。在英国则称为自然公正（自然正义）原则，它是英国行政法治的核心概念。由于二战中人权被践踏的严酷事实，人们对人权问题进行了深刻反思，人权保障成为全球性关注的话题。1946年，美国制定了《联邦行政程序法》，美国正当法律程序理念所体现出来的对人权的重视，随着美国国际地位的提高，在世界范围内产生了较大的影响。战后，在法律程序领域，大陆法系国家开始吸收英美的一些作法，旨在通过正当程序理念，切实保障人权。日本以美国刑事程序为样本，对刑事诉讼制度进行革命性的变革，并建立以行政相对关系人参加为核心的行政权发动程序，被认为是现代法治主义的基本要求之一。德国以“程序正当性” 为核心的法律程序化现象和主张，正是受了英美正当程序观念的影响。20世纪90年代，保证行政的公开、透明，保护公民在行政程序中的权利，成为正当程序的理念的主题，并在世界范围内又一次掀起制定行政程序法的高潮。 　　我国有着丰富的法律文化遗产，中华法系在世界上自成体系，源远流长。但是，正如邓小平同志指出的“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”那样，诸法合体，以刑为主等封建法律文化的历史积淀，形成了重实体轻程序，重结果轻过程等观念，至今尚存在于许多人们的头脑中，违反程序法规范的现象时有所闻，许多程序法律制度尚未建立。针对我国社会法律意识中程序观念淡薄和行政程序制度不完善的国情，研究和完善行政程序制度是有积极意义的。 　　一、行政程序制度的内涵 　　（一）行政程序制度的概念 　　行政程序制度是有关行政程序的法律规范的总称。学者们对行政程序的含义之争在我国主要形成了两种代表性的观点。一种观点认为，“行政程序是指行政主体的活动程序，即行政主体采取行政行为的步骤、方式、次序”。行政程序行为的主体必须是行政机关以及法律法规授权的组织和个人，行政相对人不能成为行政程序行为的主体。另一种观点认为，行政程序法是规范行政管理活动中的各种程序的总称，行政程序是行政法律关系主体在行政活动中应遵循的程序。因此行政程序的主体不仅包括行政主体，而且包括行政相对人。其实上述第一种观点我们认为可称为狭义的行政程序，第二种观点可认为是广义的行政程序。 　　（二）行政程序制度的主要特点 　　1、行政程序制度以“公开”和“听证”制度为核心。行政机关的行政行为，除涉及国家机密（如与军事、外交等重大事项有关的情况）以外，让公民了解，在管理过程中听取公民的意见，是行政程序的重要内容，也是民主与科学管理的体现。 　　2、行政程序制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。 　　3、行政程序制度是重要行政程序的法律的。一般地说，涉及当事人权益和行政效率的重要行政程序，以法的形式予以规定，赋予其法的强制性，从而保证行政行为的科学性和民主性。如果违背行政程序规则，即属行政违法行为。应当承担相应的法律责任。 　　（三）行政程序制度的内容 　　我们究竟应建立哪些行政程序制度？对此，学者们的看法很不一致。笔者认为，下述行政程序制度可以作为我们建立行政程序制度优先考虑的范围： 　　1、情报公开制度。即凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。 　　2、告知制度。其具体要求是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行