《控规的刚性与弹性.docVIP

控规的刚性与弹性 沈德熙 摘要：本文提出控规以“六线”、公益性公共设施和市政基础设施和规划编制单元的五项指标（主导属性、建设总量、配套设施、绿地开敞空间、高度分区）为强制性控制内容；地块控制指标为规定性内容；人口容量、城市设计引导、建筑体量、色彩等是引导性内容。“六线”内容应突出重点，并非越多越好。 关键词：刚性、弹性、强制性、规定性、引导性。 控规是规划设计、管理和立法的结合点，是由规划意图变为管理依据的过程，是实施城市规划的关键环节。当前，控规极高的法定地位与编制的科学性不足形成一对突出矛盾。为此，怎么使控规更切合规划管理的实际，使控规真正有用，成为大家关注的热点问题。 一、地块的使用性质、容积率等控制指标还是称为“规定性”指标好 新的“城市规划编制办法”42条规定，控制性详细规划确定的地块用途、容积率等控制指标应作为强制性内容。但是不少城市不少情况下地块用途、容积率等指标不遵照控规的规定而事实上改变了。某特大城市完全按照控规指标执行的，仅占总案例的20%。现实情况是不少城市规划建设还未能完全按照规定程序进行，未办申请、审批手续自行建设，违法建筑大量存在，就谈不上按控规要求执行。控规中的地块用途，因为有兼容性的规定，矛盾缓和了；但总有不少项目找不到控规规定的“座位”，最终安排的用地与控规规定的地块用途不符。G类用地、E类用地、C1类用地、R类用地被侵占的情况时有发生。地块性质改变，引起一系列指标的调整。在规划管理力度较强的城市，前几年实际建设的容积率不符合规划设计条件的规定的情况较多，近年来虽有所纠正，但规划设计条件规定的容积率与控规规定的容积率是有差距的，要完全照控规执行不太可能。控规与规划设计条件之间的差距就是控规应有的弹性。控规地块的划分往往与土地出让的地块划分不一致，这一点在建成区表现更为突出，主要是控规的地块划分较少考虑土地权属和实际开发情况的缘故。地块范围变了，原来的地块控制指标就必然调整。地块控制指标的最终确定除了应遵从控规的规定外，还有业主意愿、土地经济因素、周边环境、基础设施乃至长官意志等多种因素讨价还价、利益平衡的结果，是建设方、规划局、市政府三方博弈的结果，在规划管理工作中应该有一定弹性。再者，目前控制性详细规划指标的确定科学性不足，有的是拍脑袋，即使通过形体模拟后定的指标也未必一定合适，在这种情况下，指标作为强制性的内容执行会带来一系列的问题。与其强制性执行控规，不如要求强制性执行规划局开的规划设计条件。市场经济条件下开发主体及其要求的多元性以及开发时序的不定性，决定了控规必须有一定弹性。因此地块的使用性质、容积率等控制指标还是按老的城市规划编制办法实施细则中所提的称为“规定性”为好。“规定性”的含义是“作为确定实施指标的依据和基础，经多方协商后有一定调整余地”。 二、强调控规编制单元和街坊的总体控制和刚性控制 根据南京市、济南市等地经验，为了保证控规的全覆盖，在城市分区之下划定了规划编制单元，作为开展控规的基本空间单元。控规编制单元的规模新区较大，建成区较小，（3km2左右），旧城区更小（1 km2左右）。规划编制单元的规划称为控制性规划，先做大致的土地使用，并确定主导属性、建设总量、配套设施、绿地开敞空间和高度分区等五方面的指标，不作土地细分，不确定地块控制指标，先做总体控制，作为下一步控制性详细规划确定地块指标的依据和基础。大城市往往在规划编制单元下再划分街坊，做上述五项指标，同时做控制性详细规划的地块指标。这种由粗到细、逐步深入的做法，符合大城市控规全覆盖工作开展的需要，便于规划管理和设施建设控制。中小城市控规如一次直接做到地块指标，也可在街坊的范围提炼这五项指标，作为规划管理和控制的依据。在规划编制单元和街坊的层面上规定的主导属性（对应于地块的使用性质）、建设总量（对应于地块的容积率）、配套设施，高度分区（大范围内的高度分区，而不是单独地块上的建筑限高）、绿地开敞空间等，可作为刚性指标来控制。这种较大范围层面上的刚性控制往往较易执行和掌握，如能遵守，城市建设的大局就不会乱，规划的主要目的能够达到。配套设施、高度分区和绿地开敞空间也只有在较大范围层面上才能把握。强调控规编制单元和街坊的总体控制和刚性控制，而适当降低地块控制内容的刚性，这就避免了“城市规划编制办法”中规定的地块指标强制性内容过多过细，规划可操作性不强的弊端。 规划编制单元和街坊的主层属性是对其主导性质的概括与描述，一般以一、二种性质为主表述。凡与主导属性相同或相符的项目应鼓励建设，凡与主导属性不相容的项目需要严格控制或禁止建设。建设总量是对街坊各地块开发建设量的总体控制，是各地块建设容量的总和。由于开发建设时序的不确定性