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试论大学内部治理的法治化 　　摘 要：在当前我国逐步走向法治社会的进程中，构建基于法治的现代大学治理结构，是大学改革和发展面临的一项重要课题。本文从大学规章制度完善、法治途径探索以及内在驱动力的强化，三个层面阐述了实现大学法治化的核心问题。 　　关键词：大学;治理;法治化 　　党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“深化教育领域综合改革”，党的十八届四中全会通过了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并指出“推进多层次多领域依法治理”、“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡村民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。这些论断，指明了高等教育治理体系和治理能力现代化的改革方向。现代大学在由“管理”到“治理”的改革进程中，法治发挥着越来越突出的导向作用。在国家全面推进依法治国的大形势下，如何实现依法治理大学，构建基于法治的现代大学治理结构，探索大学内部治理现代化、法治化路径，成为中国大学发展和改革面临的一项重要课题。 　　一、建立并完善大学章程这一“根本法”，使其成为大学法治的制度依据 　　现代大学治理的制度体系应包含三个层面：一是国家教育法律法规和相关政策文件，包括《教育法》、《高等教育法》以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等，是大学管理的依据和保障;二是大学章程，对牵涉大学治理的重大事项作出原则规定，是大学内部治理的“根本法”以及内部规范体系中的“最高法”;三是大学内部为实现人才培养、科学研究、社会服务等基本职能而建立的具体规章制度。以上三个层面的法规和制度形成了现代大学治理制度的逻辑体系。推进大学治理法治化，要在不断完善国家教育法律法规的基础上，明确大学章程和各项内部规章的法律效力，以保证大学权力依法行使和程序正当。 　　在这一逻辑体系中，大学章程是其中重要的环节。它作为“上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领”，体现着一所大学治理体系的制度精髓，是“依法治国”方略在大学治理中的具体体现。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“加强章程建设”以来，教育部加快推进大学制定章程的进程，部分高校已完成章程制定。从目前情况来看，一些大学章程趋同性明显，章程制定未真正与自身办学实际相结合，导致其执行力度和规范效果有待提高。在法律原则性规定之下，各大学可根据自身办学传统和办学特色，自主确定章程内容，既涵盖办学思路与发展方向、教育形式、组织结构、师生权利与义务等法定内容，也应包含部分自定内容。在结构上，亦不必拘泥于整齐划一的模式，可因校而异，自成风格与体系。同时，还要注重发挥大学章程在引导大学治理制度建构和体系化，维护大学自治与学术自由等方面的基本功能。 　　大学章程仅从一般意义上规定大学办学理念、发展方向及权力结构等，而运行机制和操作程序还需根据章程制定具体的内部规章。大学在制定规章时，必须树立尊重教师和学生的权利，以人为本的价值取向。具体来说，在制定上，应坚持以调整人的外部行为和最低道德标准为理念，尽量细化并使大学规章保持中性与可操作性;在目的上，大学规章应以围绕实现教育目的和教学秩序为中心进行规范;在方法上，大学规章应以遵守国家法律和尊重个人权利为基础，尽量不以道德标准对教师或学生的行为做出评价;在程序上，制定校规时应充分发扬民主，广泛征求教师、学生及家长的意见，让师生更多地参与进来，实现管理者与被管理者的共同自治;在处理上，道德规范类规定一般不宜与学籍及相关类处分相联系，而应与奖励、引导相联系。总之，在大学规章制定和执行的过程中做到尊重教师和学生的权利，大学规章也才有成为“良法”的可能和平台。 　　二、借鉴多中心自主治理理论，优化大学治理结构，探索大学法治的具体途径 　　大学治理是大学各利益相关者参与重大决策的过程，其现代化、法治化的核心在于决策权力由单一中心向多元主体的转移，即内部决策权结构的优化。借鉴诺贝尔经济学奖得主美国学者埃莉诺?奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的多中心自主治理理论的八项原则，要力求通过成员彼此支撑配合或者互嵌，建立不当行为的渐进惩罚机制以及分歧快速解决机制等措施，强化监督的威慑力和执行力，遏制搭便车现象和机会主义。对于大学治理权力，很多学者赞同将其分为政治权力、行政权力、学术权力与民主权力四类，即“党、政、学、社”四个主体共同拥有对大学的治理权。科学配置各种治理权力，平衡各利益主体之间的矛盾，有助于改进现行的党委领导下的校长负责制。 　　在四类权力结构设计中，党委会通过对重大决策的审批权发挥领导核心作用，校长及校行政享有对学校的全面治理权力，学术委员会主要享有对学术事务的决策权力，教职工代表大会则