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试论行政听证制度中的公众参与 　　【摘要】行政听证制度与公众参与都是促进行政决策科学化、民主化的程序设计。随着近年来群体性事件的集中爆发，如何在行政听证制度中保证公众的充分广泛参与成为行政法学界的研究热点。然而由于诸多障碍和缺陷的存在，听证会遭遇公共信任危机，因而完善公众参与听证程序成为行政听证制度走出信任危机的当务之急。 　　【关键词】行政听证；公众参与；问题；建议 　　中图分类号：D92 　　文献标识码：A 　　文章编号：1006-0278（2015）04-029-02 　　2012年10月27日至28日，宁波市人民为反对镇海PX项目的引进，集聚在宁波市中心示威游行。宁波市调用省内多市特警进行秩序维护，在群愤难平的情况下，市政府发出通告，表示将停止对此项目的引进工作。近年来，国内多个PX项目频繁引起群众抗议，此类项目为何会在获得国家有关部门批准建设之后引起大规模地群众抗议，这与地方政府引进项目之前没有公开相关信息、举行听证会听取公众意见是分不开的，如果地方政府在引进项目之前，举行听证会广泛听取公众意见，完全可以避免大规模群体性事件的发生。 　　一、行政听证制度与公众参与概述 　　（一）行政听证制度 　　听证（hearing）是从英美法系移植来的概念。英国普通法上的“自然正义原则”和美国宪法中的“正当程序条款”都包含了听证的理念。听证制度的主要功能是在公权力机关作出有可能对公民不利的决定时，为公民提供一个陈述意见、提供证据的机会。美国学者戴维?杜鲁门指出，听证的价值在于，它既是传播信息的一种方式，也是一种宣传渠道，还是调节不同利益集团之间分歧的手段，以及减轻和消除干扰的安全阀。 　　行政听证制度是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。在我国，1996年施行的《行政处罚法》首次从国家层面对听证制度做了规定，该法第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。2002年1月12日，我国历史上第一个全国性价格听证会――国家计委主持的“铁路部分旅客列车票价实行政府指导价听证会”在北京举行。此后，听证制度在我国得到了较快的发展，听证制度的实际意义和程序价值开始逐渐为人们所认知。 （二）公众参与 早在20世纪60年代后期，公众参与就成为西方国家中十分流行的政治词汇。公众参与的理论基础是人民主权，即政府权力来自于人民，人民有权参与政府决策，表达自己的意愿。正是因为“公众参与”响应了民主、人权、自由、平等的现代精神，因而在过去几十年内，公众参与机制在行政法领域获得了充分发展，在大多数发达国家，公众参与已经成为行政法的核心价值之一。 　　公众参与可以有效促进政府科学民主决策，监督政府依法行政。在权力的约束机制内，既可以以权力约束权力，如三权分立的制衡方式，也可以以权利约束权力，如公众参与行政事务。通过公众参与，政府可以了解到来自人民内部的声音，从而在决策时可以掌握到更全面、更真实的信息，这样作出的决策才会得到人们的自觉遵守。 　　二、公众参与听证存在的问题及原因 　　由于听证制度是一个舶来品，在我国的现有体制环境中想要充分发挥其价值功用，尚有很多问题需要研究和解决。近年来，听证会更是陷入信任危机。听证代表的遴选机制、听证主持人的独立性、听证程序的公开性、听证笔录的约束力等，因不能保证公平、民主、有效而饱受诟病，民众甚至戏称听证会是“听涨会”、“茶话会”。听证会本是促进行政决策民主化、科学化的代名词，结果在我国却惨遭信任危机，不能不引起深思。具体说来，公众参与听证主要存在以下几个问题。 　　（一）社会公众的参与热情不高 　　国家确立行政听证制度的初衷是为了让更多的社会公众能够参与行政决策，从而保证决策的民主化、科学化水平。从我国行政听证制度的发展历程来看，听证制度确立的最初几年，无论是行政机关举行听证会的热情，还是公众参与听证会的热情，都非常高涨，全国各地举行了近千场听证会，但近年来社会公众参与听证会的热情逐渐消退。例如，2010年6月29日，青岛市举行的出租车运价调整听证会，在青岛召集13名消费者参加人，最终只有6人报名；同年5月30日，曲阜“三孔”门票价格调整听证会，在全国征集15名消费者参加人，却只有29人报名。究其原因，主要有两个方面：一是近几年听证会较多的流于形式，公众的意见较难被采纳，听证会的结果未能满足公众的预期，使公众产生了一定的消极，甚至排斥情绪；二是公众参与听证会缺乏法律和制度方面的保障，现有的法律只是对听证制度作了原则性规定，缺乏可操作性。 　　（二）听证代表的代