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谁来兜底地方债 　　6月28日，审计署发布《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，个别地方政府性债务偿债压力较大。其中，重点抽查的9个省本级、9个省会城市本级和9个县，2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加46%。 　　此消息一出，地方债的问题再次引起社会各界的疑虑和担忧，今年已经实施的新预算法缘何没有遏制地方债的扩张呢？ 规范举债流程 　　“实际上，在预算法修订的时候，关于要不要将地方债纳入进来，全国人大是持反对意见的。”一位接近预算法修订的核心人士告诉《中国新闻周刊》，“那时候，希腊债务危机爆发，国外唱衰中国的一个主要原因就是中国地方债规模太大。而从审计署传来的消息，当时中国地方债的规模在15万亿到18万亿之间。有人担心，在地方政府举债不合法的情况下仍有这么大规模的地方债，一旦预算法开了口子，后果更加无法想象。” 　　直到中共十八届三中全会决定提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这才为地方债写入预算法提供了依据。 　　“事实上，地方政府举债虽然不合法，却有一定的合理性。地方政府要建设要发展，都需要大量的资金，举债成了筹集资金的重要来源。”上述核心人士说。 　　因此，新预算法从发债主体、举债规模、发债方式、发债用途和控制债务机制五个方面对地方政府举债进行限制，采取疏堵结合的方式，“开前门堵后门”，对地方政府债务怎么管、怎么发、怎么用、怎么还都进行了明确的法律规范。 　　“最大的好处就是让债务管理走向制度化、规范化、法制化，切断了债务继续蔓延的风险。”中央财经大学教授温来成告诉《中国新闻周刊》，新预算法规定，只有省级政府具有发行地方债的权力，市县地方债由省级代理，每年发债总额由全国人大或全国人大常委会批准，根据总额再分配到各省。 　　“同时，地方政府债务全部纳入预算管理，发行专项债券也纳入政府性基金预算管理，此外，地方债举债只能以发行债券形式，而不能以信托、BT、贷款等方式进行，也不能由地方政府进行担保。这样一来，一方面通过中央政府审批的方式，对每年的债务总额进行有效管控;另一方面，政府发债都列入预算，使隐性债务变成了显性债务，每年发多少，什么种类，用到什么地方，人大乃至全社会都能监督。”温来成说。 　　2015年1月1日起，新预算法正式实施，各省级政府也陆续按照流程规范举债。 　　例如，5月18日，江苏省在全国率先通过财政部国债发行招投标系统，面向27家政府一般债券承销团成员，成功招标发行了522亿元2015年第一批江苏省政府一般债券，其中置换一般债券308亿元，新增一般债券214亿元。 　　此后，各省相继发行政府债券。根据中国债券信息网公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、广西等24个省（自治区、直辖市、计划单列市）先后公开发行了地方政府债券。 　　据知情人透露，北京市财政局国库处的相关工作人员正在为7月7日发行第一批北京市政府一般债券做着紧锣密鼓的准备，尽管这种发债方式对他们而言并不陌生。去年，国务院就批准北京市为2014年地方政府债券自发自还10个试点省市之一。 　　2014年8月21日上午，2014年北京市政府债券成功发行，债券规模为105亿元，其中5年期42亿元，7年期31.5亿元，10年期31.5亿元，中标年利率分别是4.00%、4.18%、4.24%，仅5年期、7年期债券，每年就为北京市节约融资成本1680万元，债券募集资金全部用于民生保障项目。 　　在规范举债方面，北京市财政局还制定了信息披露办法、承销团组建办法、发行规则与兑付办法等一系列制度，并将发债收支纳入到政府公共预算管理并上报人大常委会批准。同时，公开招标组建政府债券承销团，又采用市场化招标方式确定票面利率及各承销团成员承销额。对发行计划、发行文件、中标结果等均及时进行了公开披露。 　　北京市财政局有关负责人告诉《中国新闻周刊》，通过2014年的发债工作，北京市逐渐认识到政府信用在市场化选择中的重要性，从而强化了对债务的自我约束能力，逐步减少和取消其他渠道形成的隐性债务，并将各种政府债务统一纳入到地方债管理平台来管理。 6月28日，审计署发布的2014年度审计工作报告显示，个别地方政府性债务偿债压力较大。图/CFP 只是权宜之计 　　尽管各省级政府按照新预算规范的流程规范举债。但无论是政策制定者，还是理论界，似乎并不是那么乐观。 　　“现在来讲，这只是权宜之计。”北京大学经济学院教授王大树认为，预算法只是对地方债开了个口子，从原来不允许发债，到现在允许省一级政府发债，但地方债真正的用债主体其实是市县政府，借债主体和用债主体出现了脱节。“这是不正常的，原则上就应该是谁花钱谁还钱。” 　　温来成则认为，从法律