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还债风险在未来会叠加 　　“债务置换将旧债变成新债，对地方政府、商业银行和市场来说，都是一个利好。”国家税务总局前副局长、联办财经研究院院长许善达在接受《中国新闻周刊》专访时说。但他同时指出，“债务置换只是将贷款展期，终归是要还的，到时再加上新增的债务，真正的风险或将在几年后出现。” 　　据中国债券信息网公布的信息，从5月18日江苏省通过公开方式完成了首批地方政府债券发行以来，截至7月3日，新疆、湖北、广西等24个省（自治区、直辖市、计划单列市）陆续公开发行了地方政府债券，从发行结果来看，市场反应良好。 　　许善达长期从事宏观经济、金融、财政、税收理论研究，尤其关注地方政府债务问题。他在国家税务总局工作多年，曾担任国家税务总局副局长。 将隐性的债变成显性的债 　　中国新闻周刊：近日发布的审计工作报告显示，审计署通过对重点地区的抽查发现，2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加了46%。为何在近年不断规范地方债的背景下，地方债不降反升？ 　　许善达：（地方债）增长是正常的。一方面，上次审计署对全国地方债的审计只是到2013年6月底，但此后一直到2014年年底，这一年半的时间里，还有新的地方债出现。 　　另一方面，原来部分地方政府对于什么是地方债没有明确的标准，又因为种种考虑，向上报的时候有所保留。 　　新预算法取消了各地融资平台，对新增地方债进行了明确和规范，存量债务通过置换政府债券的方式消化，这样一来，地方政府对地方债的界定有了明确的标准，又希望通过置换方式减轻还债压力，往上报地方债数据的时候也就放开了口径，这些都造成了地方债数量的增加。 　　中国新闻周刊：地方政府举债本不合法，但这次新预算法却开了个口子，又以置换债券方式处理存量债务，这是否是一种变相的“洗白”？ 　　许善达：应该说，新预算法让地方债变得更加透明更加规范了。原来借债主体是各个地方融资平台，尽管融资平台的背后是地方政府，但表现在法律上是分散化的。新预算法通过置换债券的方式化解存量债务，将许多融资平台欠债都还了，从法律上讲，今后地方债的债务人只是地方各级政府，银行拿的是省级政府的债券，省级政府是唯一的债务人。债务人数量减少了，对债权人来说风险也减小了。 　　所以现在的情况是，市县政府欠省级政府的钱，省级政府欠市场的钱。由于省级政府背负了借债责任，就必须摸清全省政府债务的底数，由市县一级一级往上报，再一级一级审核，最后由财政部确定一个总的地方债规模再分给各省。 　　至于哪些债务该政府兜底，就由各级政府审核，因此，不需要审计署审计，地方政府自己就得计算有多少旧债要还，还需要多少新债冲抵旧债等。要是没有预算法，没有置换债券的方式，地方政府没有法律要求和责任，也没有动力，他们就根本不可能弄清楚自己有多少债务，也不想弄清楚。 　　如今新预算法将地方债纳入法律框架下，对新债予以规范，对旧债都予以置换，这就让地方债从不透明变透明了，从隐性的债变成显性的债，更有利于监督。这也充分体现了财政约束强化的作用，是一个巨大的制度进步。 从长远看，还得让市场决定 　　中国新闻周刊：最近一个多月以来，地方政府发债势头迅猛，多个省市已公开发行政府债券，中央也下达了第二批置换债券额度1万亿，你如何看待当前的地方债市场？ 　　许善达：实际上，现在的地方债发行并没有完全的市场化。首先，省级政府要发债，需要有个评级机构对相关信息和数据进行评级。评级和利率之间有着密切联系，如果级别高，利率就低，如果级别低，利率就高。 　　但现在我们看到的是，几乎所有的省级政府信用评级都差不多，东部地区和西部地区，发达地区和欠发达地区都一样，这样符合实际吗？怎么能体现省与省在还债能力上的差异？ 　　现在是开始阶段，大家并没有过于追究评级这个问题，反正是省级政府发债，冲着省级政府的信用，就买了。 　　其次，按照3A的发债级别，各省的利率大概在4%左右，这样低的利率，如果单靠市场，是不可能发出去的，但省级政府却发得出去。为什么？因为从法律上讲，买的是省级政府的债券，还不上就找省级政府要钱，而省级政府则可以在全省范围内调节资金，对债权人来讲，风险减少了。 　　从短期来看，这样的发债方式的确有利好，但以后一定会出现有些还债能力低的省级政府还不上债的问题。 　　因此，从长远看，还得让市场决定，真正对省级政府进行评级，按照不同的评级制定不同的利率，只有这样，对于还债能力较低的政府来说，才能造成一定的压力，从而约束政府投资行为，倒逼政府提升财政收入能力。 　　实际上，市场已经进行过一次选择。江苏省作为2013年地方债自发代还、2014年地方债自发自还试点省份，债券发行基础相对较好，今年地方债发行额度也较大，原定于4月23日发行首批债券，结果市场反应平平，不得不推迟发债。鉴