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行政权三分：确保提高效率与强化监督相统一 深圳重启“行政权三分”改革,再现改革“开荒牛”的本色。 鲁力摄 话题缘起 国务院今年5月正式批复的《深圳市综合配套改革总体方案》明确提出,“建立和健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。近日,省政府网站转发省发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》的通知,明确支持深圳等地试水行政管理体制改革,“支持深圳等地实行职能有机统一的大部门制改革,探索形成决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的政府架构。”这意味着早在2003年曾经一度被提上日程的“行政权三分”改革将重启。在一级政府管理系统内部,将决策、执行和监督职能适度分离,在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调,这是目前我国行政管理体制的一大亮点。我们特约专家谈对这一改革的认识,并为将要进行的改革“支招”。 实现决策权执行权监督权相互制约协调 ■蔡立辉 阅读提示： 职能交叉与扯皮、部门分割、资源分散与浪费、整体效能和公共服务质量低下等政府管理问题的解决,都有赖于大部门体制建立和完善,有赖于决策权、执行权、监督权的适度分离及其相互制约、相互协调关系的形成。一句话,在政府内部科学设置机构和有效配置职权,建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位,是我国当前深化行政体制改革的中心任务。 作为继滨海新区、浦东新区之后的中国第三个全国性综合配套改革区,《深圳市综合配套改革总体方案》已于今年5月初获国务院正式批复,其中,行政管理体制改革被列为首位。这标志着深圳探索建立大部门体制的实践获得了更进一步的发展。 “三权”既相互制约又相互协调的提法比“行政权三分”的提法更科学、更合理 从有关报道材料中看,不少人习惯将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门,将决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调称之为“行政权三分”。但是,中央有关部门指出,“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。”笔者认为,中央的提法比“行政权三分”的提法更科学、更合理。 20世纪70年代中期以后,西方发达国家为了提高行政效率、改进政府服务质量、发展政府责任和提高政府绩效,推行了新公共管理运动(即行政改革)。中央(或联邦)政府组织结构改革采取的一项重要措施就是在政府公共管理中实行决策权与执行权分离,设立决策机构与执行机构。在一个决策机构之下设立若干执行机构,决策机构在行政级别上比执行机构高半级；决策机构的副职兼任执行机构的正职；执行机构对决策机构负责；执行机构的工作人员大量采用雇员聘任制。 因此,从我国当前将要推进的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府内部职权配置形式和相互关系来分析,在领域性质上,这种权力划分及其关系不涉及政治领域,也不涉及政治与行政之间关系的领域,而只是涉及行政领域内部。在行政层级上,这种行政领域内部的权力划分及其关系的设立,主要适应中央政府、省级政府、副省级政府,不应在中央与地方各级政府之间对口进行。 推行决策权执行权监督权既相互制约又相互协调改革的必要性 合理的、适度的社会分工有助于行政效能的提高。但是,随着分工越来越细,设立的部门越来越多,导致的结果就是出现了职能交叉重复和多头指挥,部门之间、部门与社会之间的沟通协调成本加大,部门之间分割进一步加剧,资源分散与浪费,行政整体效能低下等多方面的问题。因此,如何通过组织结构重组、业务流程再造等改革措施的推行,使分工过细的部门能够得到科学设置、职权能够得到有效配置、资源能够得到有效整合,就成为一个大问题。 大部门体制的改革与实行,正是解决这些问题的有效途径。大部门体制就是通过整合相互联系的各种决策权和重组机构来实现政府所追求的共同目标。大部门体制的实行,既不能靠相互隔离的政府部门,也不能靠设立新的“超级部门”,也不是将各职能相近的部门简单合并,而是围绕政府目标,在科学划分决策权、执行权、监督权的前提下实现决策部门、执行部门、监督部门的跨部门合作与协同。决策部门和执行机构之间的分离使得政府内部缺乏制度化的合作协调机构,不能对政府的整体战略和决策承担起完整的责任。 决策权具体表现为规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。决策权统一,是规则统一、标准统一、规划统一、政策统一所不可缺少的。因此,建立职能有机统一的大部门体制有利于避免部门分割,是提高政府整体效能、充分整合与利用各种政务资源、建设整体型政府所必须的。而实现决策权、执行权、监督权的适度分离,使它们之间形成既相互制约又相互协调的关系,促进执行部门对决策部门负责,是大部门体制建设的基础与前提。 因此,职能交叉与扯皮、部门分割、