《香港综援制度.docVIP

香港綜援制度的發展與展望 黃洪 香港城市大學 社會科學學部講師 回顧 在亞洲地區中香港是一個現代化程度較高的都市，以人均生產總值計算香港亦在亞洲區內名列前矛，所以表面上貧窮問題並不困擾這個富裕的都市。可是在繁華的背後，香港社會存在著的嚴重的不平等及財富分配的不均。在九十年代中香港不同學者提出多項有關香港貧窮的研究，這些研究對貧窮有不同的定義或量度方法，但其結論及共識是香港的貧窮問題相當嚴重，有超過六十萬人即百分之十至十五的人口生活在貧困之中。本文第一部分將簡單總結香港九十年代綜援制度的發展，並說明其未能真正舒緩貧窮問題反而令問題惡化的情況，而第二部分將展望未來綜援制度應改革的方向，以達到消除香港貧窮的目標。 在香港的社會保障制度中支出最多及最重要的計劃是「社會保障綜合援助計劃」(以下簡稱綜援)。但設立綜援的目的只是「為最不能自助者提供安全網」，現時社署的文件中雖然沒有「最不能自助者」這帶有歧視性的字眼，而改成為「是向有需要的個人及家庭提供經濟援助，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要」，但政府並不以消除貧窮為綜援之目的仍然是非常清楚的事實。回顧九十年代綜援的改變，我們不難發現綜援不單沒有消除香港的貧窮，而且連為社會人士提供「安全網」或「應付生活的基本需要」的標準亦達不到，大量非綜援及領取綜援人士亦生活在赤貧之中，生活未能達到溫飽的水平。 香港政府在設及推動社會福利的政策時亦不斷強調個人及家庭自助的重要性。香港政府一直認為香港社會福利的目標和原則是「為不能自助者提供經濟援助，換言之，受助人應以入息低微、年老及弱能極需援助的人士為主」（香港政府　1979: 2）。同時在福利提供中亦強調維繫家庭的重要性，簡單來說，其剩餘模式(residual model)強調政府的服務是作為最後的防線，是當個人及家庭無法自顧時才作出補救性的介入。這類政策的設計及推行一方面強化了傳統的自立文化，另一方面亦成功了進行了「標籤效應」(labelling effect)，將接受社會福利者建構成為「最不能自助者」的弱勢社群，是值得動用社會資源來救濟的一群。而在這界定誰是「值得獲得協助的貧窮者」的討論中，亦很容易造成貧窮者的分化，令貧窮者忙於互相競逐有限的資源或甚至互相鬥爭，而減輕要求政府要解決貧窮問題的政治壓力。 綜援是香港主要的入息援助計劃。領取綜援家庭需要經過嚴格的入息及資產審查。加上上述的標籤效應及分化手法，這有效地防止一大批生活在貧窮線之下，有資格領取綜援人士並沒有領取綜援，這令香港的貧窮問題嚴重惡化。 黃洪和蔡海偉(1996)的「香港低開支住戶開支模式研究」估計了有多少非綜援住戶生活在赤貧之中。黃與蔡採用入息替代方法中恩格爾曲線的轉折點來定義貧窮線。他們的研究發現由於香港的房屋開支大幅增長和缺乏彈性，而令食物開支佔總開支比例(恩格爾曲線)出現先升後降的轉捩點。因此他們以此作為貧窮線的劃分推算出在九四至九五年間香港約有十四萬一仟個非領取綜援住戶生活處於「赤貧」的情況下，「赤貧戶」約佔全港住戶總數的9.3%，總人數則約為四十九萬人(黃及蔡：1996: 29)。 但香港政府一直沒有制訂貧窮線，過去亦不公開承認香港的貧窮問題迅速惡化。一方面，由於香港缺乏全民性的退休保障計劃，令數目愈來愈多的老人必須依賴綜援為生；另一方面，亦由於綜援缺乏有效的脫貧措施，協助有工作能力的受助者重回勞動力市場，令失業及單親綜援個案數目不斷增加。綜援個案的增加必然帶來政府社會保障開支的上升。由於個案數目龐大，就算輕微提高綜援的金額，亦會令開支大量增加。所以，香港政府對提高綜援金額採取保守的態度，金額調整的幅度經常落後於全港市民生活上升的的水平，令綜援家庭陷於貧困的生活。 麥法新在九四年採取了標準預算方法來研究綜援受助者的生活水平(MacPherson Silburn 1995)。麥法新訂出最低生活水平的標準預算，除包括一般的食物、住屋、衣服、交通等開支外，亦包括個人擁有的物品(如家庭電器)、獲得社會服務的程度，以致在參與社交生活的情況(如看報紙、探望親友、參加課外活動等)。換句話說，他企圖採取的貧窮定義不單只是物質性(physical)，還嘗試包括香港的日常生活習慣。 除了探討綜援人士的消費水平外，麥法新也以市場價格(如衣、食、住、行的消費物價指數)去計算各家庭成員的最基本開支。研究發現香港綜援家庭的綜援金有七成是放在食物開支，這樣大比例的食物開支，代表綜援人士要壓縮其他部分的生活消費。麥法新的研究指出大部分綜援個案是生活在絕對貧窮之中。 政府在九六年的綜援檢討中嘗試以「基本需要」及「家庭開支模式」法來訂立綜援的基本金額，改善了健全成人及在家庭中長者的基本金額，對綜援家庭的貧窮狀況有一定改善。但由於九七年亞洲金融危機後，失業個案及單親個案上升，政府在九八年態度