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中国司法改革的宏观思考 顾培东 一、中国司法面临的现实矛盾与司法改革的主导任务 1 二、中国司法改革的基本内容 4 三、中国司法改革的约束性条件 9 1．现行法律的规制 9 2．意识形态的影响 9 3．权力调整中的位势失衡 10 4．改革成本的匮乏 11 四、中国司法改革几个策略问题的讨论 12 1．关于司法改革的路径或时序 12 2．关于对西方制度及理论资源的态度 12 3．关于德化教育、加强管理、完善程序与制度创新的关系 13 关键词: 司法改革/改革的约束性条件/改革的策略 内容提要: 中国司法改革的主导任务是通过制度创新,提高司法机构“公共产品”的出产能力和效益,更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利,创造、完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。与此相适应,中国司法改革的基本内容在于重新配置并合理界定各种权力关系。由于中国司法改革受诸种条件约束,因而改革具有复杂性,必须进行整体设计、“由上而下”全面推行。 20 世纪末,司法改革作为一项政治决策在中国共产党文献中正式提出。〔1〕由此,司法改革成为中国社会制度变迁的又一个热点。笔者依据近10 余年来对中国司法实践的感悟和体认,并借鉴经济体制改革的一些经验,从宏观上对中国司法改革提出一些思考意见。 一、中国司法面临的现实矛盾与司法改革的主导任务 中国司法改革是顺应进入20 世纪90 年代后中国社会结构和社会运行方式的变化,回应新的社会要求而提出的。更具体地说,中国司法改革是为着解决中国司法所面临的深层的现实矛盾而启动的。因此,认识司法改革的主导任务,逻辑上必须以分析这些矛盾作为始点。 1．传统的社会治理方式和社会治理结构发生了重要变化,社会治理过程对司法的仰赖空前加重,而司法难以承载这样的社会使命。 特定社会中社会治理方式和社会治理结构的变化可以通过对社会制度的一些基本要素的分析加以说明。美国政治学家查尔斯·林德布洛姆把交换(市场) 、权威(政府及法律、军队等) 、说服(意识形态) 作为社会制度的基本要素,并藉此分析各种不同的社会统治类型。〔2〕与此相近,美国著名经济学家道格拉斯·C·诺思把国家(对应“权威”) 、产权(对应“交换”) 、意识形态 (对应“说服”) 作为社会制度结构的基本要素,以此作为考察社会变迁的依据。〔3〕假定这种分析框架具有一定的普适性,那么,从中国社会中这些要素的现实状态不难看出20 世纪90 年代以来中国社会治理方式和治理结构的重大变化。 首先,进入20 世纪90 年代后,中国社会的所有制结构出现了较大的调整。这一调整的基本趋势和走向是非公有经济在全社会所有制结构中的比重逐步增加,而国有或公有经济的比重相对降低。这种变化在经济学上的意义无疑是积极的,但由此所带来的另一方面结果是:国家用于社会控制的经济资源大大减少;国家与社会成员进行交换并促使其服从国家意志的经济条件有所减弱。其次,由于文化多元化趋势的形成,90 年代以后,主流意识形态对社会生活过程的影响也明显弱化,主流意识形态无论在覆盖社会生活的范围上,抑或在对社会成员制约程度上都远异于先前。在此情况下,社会治理和社会控制的重心更主要转移到国家或权威的力量之上。 更进一步看,在国家或权威这一要素中,近20 年来,特别是20 世纪90 年代后,政党及政府治理社会的方式及力度也有了较大变化。这不仅是因为在市场经济体制下,诸多经济过程已脱离了政党及政府的直接控制,更主要是直接承载政党及政府指令、体现其权威的最基本单元——单位的功能发生了重大改变。单位作为一种经济组织的特性更为突出,而接受政党或政府指令实施社会(对单位成员) 控制的动机及能力都有很大减弱。这也表明,在国家或权威这一要素中,司法的作用愈显突出,社会治理过程对司法的仰赖空前加重。 社会治理过程对司法的倚重,这本来是法治社会的应然现象,但问题在于,中国司法的现实条件尚不足以保证司法承载这样的社会使命。这一方面在于中国司法机构自身尚不具备解决各种社会矛盾和社会冲突的实力(直观上表现为需要处理的各种类型的案件超出了司法机构的负荷) ;另一方面更在于,司法在国家制度结构中(特别是在制度实践中) 以及在全社会的权威体系中并不具备法治社会所具有的、与实施社会治理的实际要求相吻合的地位。换句话说,社会治理过程对司法的实际需求并未转化为制度上以及实践中对司法的必要尊重和推崇。这是司法所面临的首要矛盾。 2．中国社会资源配置及经济运行方式已发生重要变化,市场经济的快速形成与发展要求司法创立并维护与之相应的经济秩序,而司法在这方面则显示出一定的滞后性。 20 世纪90 年代后,中国经济体制改革由市场取向转入全面建立市场经济体制。迄至90年代末,市场已成为资源配置的基本手段,经济运行中市场的主导地