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食品安全监管体制研究 ——整体性治理的视角 翁士洪 [摘要] 中国的食品安全监管体制经历了从《食品卫生法》到《食品安全法》的艰难转 变历程，尤其在三鹿奶粉事件之后，由地方政府监管为主的分段监管模式倍受质疑，并提出 要垂直监管为主，但最终的法律仍然维持了分段监管为主，“地方政府负总责，监管部门各 负其责”。这种新的食品安全监管体制是否存在什么问题吗？经分析，本文认为还存在缺乏 有效的决策中心、垂直管理部门与地方政府关系不顺、部门利益导致监管碎片化等许多深层 的目前无法克服的权力和利益的体制性障碍。因此，本文借鉴西方整体性治理理论，并构建 我国食品安全监管的整体性治理模式。 [关键词] 食品安全监管 垂直管理部门 分段监管 整体性治理 [作者简介] 翁士洪，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业2008级硕士研究 生。 食品安全正日益成为一个全球性问题，它不仅关系到家家户户的身心健康，也关系着整 个国家和民族的发展前景。20世纪后期，由于全球化进程和生态环境恶化等诸多因素的影 响，欧洲二噁英污染畜禽饲料、比利时可口可乐污染、法国李斯特氏菌污染熟肉罐头、日本 发生疯牛病事件等恶性、突发性食品安全事件相继发生，食品安全越来越受到各国政府的关 注，纷纷开始进行新一轮的食品安全立法。1997年美国公布了《总统加强食品安全计划》； 2000年欧盟发布《食品安全白皮书》；2003年日本颁布了《食品安全基本法》。2004年韩 国发生“垃圾饺子”风波，正在酝酿成立食品安全专家委员会，《食品安全基本法》也已列 入立法计划。近年来，随着我国经济的飞速发展，食品安全问题也越来越引起高度关注。“大 头娃娃”劣质奶粉事件、“苏丹红”事件、面粉中加吊白块、PVC保鲜膜致癌事件、含孔 雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、猪肉瘦肉精超标、“三鹿奶粉” 事件等食品安全事件的发生，暴露出我国食品安全存在的问题和隐患，食品安全监管体制的 改革与完善成为当务之急。 一、 我国食品安全监管体制转变的历程 2009年6月1日，《食品安全法》正式实施，确立了新的食品安全监管体制，同时，废 止《中华人民共和国食品卫生法》和旧的食品安全监管体制。《食品安全法》的制定，为我 国进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基础。  《食品卫生法》最早在1982年试行，到1995年把试行由全国人大常委会修改以后变成 正式《食品卫生法》，食品卫生法的修改始于2004年，当年国务院发布的《关于进一步加强 食品安全工作的决定》，要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。九届全国人大代表陈 慧珠专家表示，在人大代表和政协委员提出的相关议案、建议、提案中，绝大部分建议制定 食品安全法。 2007年12月27日，首次提交全国人大常委会审议的食品安全法草案拟通过确立一系 列制度，建立健全中国的食品安全监管链条。从“卫生”到“安全”，法律名称和法律规范 范围果断改变的背后，是国家食品监管理念的提升。1 1 食品安全法出台，监管从“干净”向“健康”提升，中国新闻网， /gn/news/2009/02-28/1582931.shtml. 2 中国食品安全监管体制，中国网， /aboutchina/data/2007spaq/2007-11/19/content_9253705_10.htm. 2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法》草案，广泛 征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。曹康泰指出，草案在总体思路 上尤其突出：建立以责任制为基础，分工明晰、责任明确、权威高效，决策与执行适度分开、 相互协调的食品安全监督体制。在万余条建议中，“食品监管体制”成为了出现频率最高的 内容，大家都认为解决食品安全问题，关键是理顺现行监管体制，消除弊端。这的确触到了 问题的本质，全国人大常委会委员倪岳峰直言：“现行监管体制不改，食品的安全状况很难 有大的改观。”其实，在《食品安全法草案》经过一审后，全国人大常委会委员们的一个主 要意见就是，监管体制不清，负责部门不确定。草案一审稿规定“由国务院授权的部门负责”， 但并未明确是哪个部门。第二年，国务院机构改革方案正式通过，卫生部被明确承担食品安 全综合协调责任，由此立法者开始考虑解决体制问题。“随后在二审前的三四月份间，我们 就确立卫生部综合协调，质检、工商、食药监等部门分段监管的思路。”全国人大法工委行 政法室主任李援说，二审稿最终确立了上述规定。 虽然各部门职责已经明确，但对于分段监管，争议仍然很大。我国目前的食品分段监管 机制由2004年国务院颁发的关于食品监管体制方面的23号