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中国农村基层政府职能的实证分析 侯麟科 刘明兴 陶然 摘要：本文利用2000年、2004年、2007年6省60个乡镇120个村的抽样数据，研究了乡镇政府和村两委的重点工作任务的总体分布、地区差异，以及税费改革对于政府职能所产生的影响。研究发现，尽管税费改革显著地改变了乡村两级干部的职能结构，但是基层政府并没有切实地向服务型政府转化。同时，维持社会稳定的压力日渐增强。 关键词：基层政府 政府职能 税费改革 一、导论 在 文献中对于乡村干部职能的分析，大致可以分成两类：一是研究基层政府的行为特征和职能类型。饶静、叶敬忠（2007a）对此类研究进行了详细的文献综述，并将基层政府的角色分成了“压力型体制”和“谋利型政权经营者”两种。当然，从各种案例调查的结果来看，基层干部的职能可以同时包含了“执行压力型政策”、“谋求资源与利益”和“提供公共服务”等几个方面的内容； 二是研究财政体制变化对基层政府职能和结构转型的影响。例如，吴建南等（2005）指出，分税制改革之后乡镇财政收入的匮乏会导致其削减公共支出, 以保证自身生存与运转，结果基层政府从公共物品提供者变成了“营利性经纪人”。周飞舟（2006）强调，税费改革以后，上级转移支付方式取代了分级投入体制，乡镇政府不再是向农民征收税费，而是专注于跑钱和借钱。区别于传统的“汲取型”体制，这种“悬浮型”政权对基层政权与农民间的关系影响深远。饶静、叶敬忠（2007b）认为,税费改革改变了乡村的利益格局，乡镇政府沦为事实上的县政府的派出机构。乡镇政府的依附型政权特征迫使地方干部向“谋利型政权经营者”靠近。赵树凯（2005）对税改前后乡镇政府的结构和职能变化进行了跨区域的对比总结，并指出维持“社会稳定”是目前乡镇机构改革的重要约束。 以上的讨论要么基于纯粹理论分析，要么依据个别乡镇的案例，即便有部分学者做了一定数量乡镇的调研，也没有充分考虑样本的总体代表性问题。到目前为止的研究文献之中，尚没有大样本的随机抽样调查，能够系统反应基层政府的实际工作职能。基于2000年、2004年和2007年的一个面板数据， 我们的研究旨在测度和分析当前基层政府实际担负的职能及其变化趋势，为基层治理改革研究提供实证参考。下文安排如下：第二部分简要介绍调查设计，第三、四部分分别讨论乡镇政府、村两委的工作职能，第五部分对乡村两级干部的职能差异进行对比分析，第六部分给出简短结论。 二、抽样调查设计 中国的基层政府主要是指县、乡两级政府。其中，县政府是基层政权运转的基本单位。但是，直接测度县政府的实际职能面临三方面的困难：首先，县政府下属的各个行政和事业单位是有明确分工的，任何一个具体单位的职能，都不能代表整个县政府。各单位的职能由于异质性，也难以比较相对重要的程度；其次，县委常委的每个时期的工作是有重点的，但是很难说县级领导强调的核心工作能够切实贯彻到下面的执行部门。我们的调查资料也显示，基层干部的实际工作重点和县政府下达的重要考核指标之间存在一定程度的差异；第三，县委领导强调的重点工作往往是针对当前的一些突出热点或者突出矛盾，并不包含一些已经日常化的行政职能。而整个县政府的实际职能显然包含了这两个组成部分。 相比较而言，测度乡镇政府的工作职能就显得更为可行一些。其中有这样几方面的原因：第一，乡镇一级的政府作为最基层的政府，县级政府及其各个职能部门都需要通过乡镇政府来落实各类工作任务。这就是常说的，“上面千条线，下面一根针”。因此，乡镇政府的职能已经在很大的程度上反应了整个县政府的情况；第二，乡镇政府内部通常没有严格的职能分工。包村干部个人通常要负责多项工作的落实。对于一些重大的工作任务，整个乡镇政府的工作人员往往需要“全体出动”。这样，各项工作任务之间在重要程度上具有了一定的可比性；第三，乡镇党委政府的领导班子直接面对一线的工作人员，因此领导班子的工作重心基本上可以视作乡镇政府整体的职能。 在通常的意义上，行政村的村党支部和村民委员会（村两委），不能算作一级政府。但在现实之中，村两委行政化的程度普遍较高，发挥着乡镇政府派出机构的功能。如果村两委可以有效完成一部分工作任务，那么乡镇政府就可以极大地减轻自身的压力。也就是说，乡镇政府可以将上级交代的部分任务直接交给村两委来完成，而不必耗费乡镇干部的时间精力。从这个意义上讲，对村两委工作职能的调查，是对了解乡镇政府职能的重要补充。 乡村两级干部的工作任务非常庞杂，这为问卷调查带来了一定的困难。我们在问卷设计中，主要以全国若干地区县、乡、村三级使用的干部工作目标考核文件，作为基本依据。问卷要求被访谈的乡村干部在备选的工作任务之中，选择乡镇党委政府领导班子（或村两委）最耗费精力的五项工作，并按照耗费精力的程度排序。如果具体工作任务没有包含在备选清单之中